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Moralisation de la vie publique : que changent les lois du 15 septembre 2017 ?
Les lois ordinaire et organique pour la confiance dans la vie politique ont été promulguées le 15 septembre 2017. Promesse de campagne d’Emmanuel Macron, il s’agit des deux premières grandes lois du quinquennat.
Elles viennent compléter les mesures progressivement adoptées, en particulier depuis 2013, en matière de transparence. Elles contiennent des dispositions sur la "moralisation" intéressant l’ensemble des responsables publics. Elles traitent, par ailleurs, du financement de la vie politique.
Ces deux lois ne sont que la première étape de la réforme de "confiance". Une révision de la Constitution est prévue pour 2018. Elle portera notamment sur la limitation du cumul des mandats dans le temps et la réduction du nombre des parlementaires.
Vie-publique.fr vous propose quatre articles pour découvrir les nouveautés introduites par ces textes :
1 - exemplarité et probité des élus,
2 - prévention des conflits d’intérêts
3 - transparence de la vie politique,
4 - financement des partis politiques et des campagnes électorales
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1) Lois confiance dans la vie politique : exemplarité et probité des élus
Les lois du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique imposent de nouvelles interdictions aux parlementaires et aux exécutifs en matière d’emplois familiaux. Elles comportent également de nouveaux mécanismes de contrôle à leur égard. Elles instaurent, en outre, une nouvelle peine obligatoire d’inégibilité.
L’encadrement des emplois de collaborateurs familiaux
Il s’agit sans doute de la mesure la plus emblématique des lois "confiance". Elle fait suite aux "affaires" qui ont émaillé les dernières campagnes électorales pour la présidentielle et les législatives.
Il est dorénavant interdit à tout député ou sénateur, membre du gouvernement ou exécutif local d’employer comme collaborateur parlementaire ou membre de son cabinet une personne de son "premier cercle familial", à savoir :
- son conjoint, partenaire pacsé ou concubin ;
- ses parents ou beaux-parents ou ceux de son partenaire pacsé ou concubin ;
- ses enfants ou beaux-enfants ou ceux de son partenaire pacsé ou concubin.
La violation de cette interdiction, qui est punie de 3 ans de prison et 45 000 euros d’amende, entraîne la cessation automatique du contrat du collaborateur et impose au responsable politique de rembourser les sommes illégalement versées au titre de ce contrat (dans des conditions fixées par le règlement de chaque assemblée pour les parlementaires et par décret pour les exécutifs).
Le parlementaire ou l’exécutif local, qui à la publication des lois confiance emploie comme collaborateur un membre de sa famille proche, a jusqu’au 15 décembre 2017 pour lui notifier son licenciement. Le cas des ministres a été réglé avant les lois par un décret du 14 juin 2017, lequel leur a imposé de licencier leurs collaborateurs familiaux avant le 15 août 2017.
Pour l’emploi d’une personne du "second cercle familial" (frères, sœurs, beaux-frères, belles-sœurs, neveux ou nièces, ex-conjoint, etc.), la loi oblige de les déclarer. Les ministres et les exécutifs locaux doivent informer la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), les parlementaires le bureau et le déontologue de leur assemblée. Le déontologue de l’Assemblée nationale ou du Sénat qui constate une telle situation peut enjoindre le parlementaire d’y mettre fin.
Les emplois dit "croisés" sont aussi encadrés. Tout membre d’un cabinet ministériel, qui a un lien familial (du premier ou du deuxième cercle) avec un autre membre du gouvernement, doit informer le ministre qui l’emploie et la HATVP. Il en est de même pour les collaborateurs parlementaires, qui comptent dans leur famille un député ou sénateur. Ils doivent informer le parlementaire qui les emploie ainsi que le bureau et le déontologue de l’assemblée concernée. Dans ce cas, le déontologue dispose également d’un pouvoir d’injonction.
En outre, les parlementaires, dès qu’ils en sont informés, doivent aviser le bureau de leur assemblée des fonctions qu’exercent leurs collaborateurs dans un parti ou groupement politique ou de leurs activités au profit de lobbies. Ces dispositions visent à renforcer la lutte contre les emplois fictifs dans le premier cas et contre les conflits d’intérêts dans le second cas.
Parallèlement à ces nouvelles règles, les collaborateurs parlementaires se voient conférer de nouveaux droits en matière de licenciement. Il est prévu que la cessation du mandat du parlementaire constitue un motif spécifique de licenciement du collaborateur reposant sur une cause réelle et sérieuse (auparavant, le collaborateur était licencié pour motif personnel). En outre, dorénavant, lorsque le collaborateur fait l’objet d’une procédure de licenciement autre que personnel, il peut bénéficier d’un parcours d’accompagnement personnalisé d’une durée d’un an par Pôle emploi. Un décret du 22 décembre 2017 précise les modalités d’adhésion à ce dispositif, les conditions de son financement ainsi que les conditions d’indemnisation et d’articulation avec l’assurance chômage et d’accompagnement des collaborateurs licenciés.
Une nouvelle peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité
Afin de renforcer l’exigence de probité des élus, une peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité est créée.
Cette peine est prononcée par le juge pénal pour 10 ans maximum contre toute personne coupable d’un crime ou de certains délits. Elle doit figurer au bulletin n°2 du casier judiciaire. Le juge peut toutefois l’écarter en raison des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur ainsi qu’en moduler la durée.
Les délits visés par cette nouvelle peine obligatoire sont les atteintes à la probité au sens large (soustraction et détournement de biens, faux administratifs, fraudes électorales, fraudes au financement des partis politiques, fraude fiscale aggravée, délit d’initié, escroquerie, etc.). Sont également concernés certaines violences, les agressions sexuelles, le harcèlement moral ou sexuel et les discriminations. Le Conseil constitutionnel a en revanche censuré, dans cette liste, les délits de presse (incitation à la haine raciale, apologie de crimes contre l’humanité, etc.) au nom de la liberté d’expression "qui est une condition de la démocratie". Il a, de plus, précisé que le prononcé de la peine d’inéligibilité ne doit pas entraîner automatiquement pour les délits l’interdiction ou l’incapacité d’exercer une fonction publique.
Ce mécanisme de peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité avait déjà été introduit mais de façon limitée par la loi "Sapin 2" du 9 décembre 2016 (pour les délits de corruption, de prise illégale d’intérêts, de favoritisme, etc.).
Une circulaire du ministre de la justice du 21 septembre 2017 précise que cette nouvelle peine s’applique aux crimes ainsi qu’aux délits précités commis à compter du 17 septembre 2017.
La vérification de la situation fiscale des parlementaires en début de mandat
Jusqu’à présent, aucun dispositif législatif ne conditionnait la validité de l’élection des députés et sénateurs au respect de leurs obligations fiscales.
Une nouvelle procédure de contrôle de la régularité de leur situation est instituée au début de leur mandat. Cette procédure peut aboutir, à l’issue d’un débat contradictoire entre l’administration fiscale et le parlementaire qui n’a pas déclaré ou payé ses impôts, à ce que le Conseil constitutionnel le déclare en fonction de la gravité du manquement :
- inéligible à toutes les élections pendant 3 ans maximum ;
- démissionnaire d’office de son mandat. Dans ce cas, une élection partielle sera organisée pour le remplacer.
Cette procédure concerne également les 74 représentants français au Parlement européen. Dans ce cas, il revient au Conseil d’État de prononcer l’inéligibilité et la démission d’office.
Ce nouveau dispositif est applicable aux mandats en cours (depuis le 16 septembre 2017 pour les députés nationaux et européens et le 2 octobre 2017 pour les sénateurs). L’administration fiscale doit transmettre dans les trois mois une attestation fiscale de conformité ou non-conformité aux parlementaires. Il s’agit de la première étape de la procédure.
La vérification de la situation des personnes pressenties pour entrer au gouvernement
Lors de la composition du gouvernement d’Édouard Philippe en mai 2017, le président de la République a souhaité que la situation des ministres pressentis soit vérifiée par l’administration fiscale et par la HATVP.
Une base légale est conférée à cette pratique. La loi prévoit désormais que le président de la République peut, préalablement à la nomination du Premier ministre, des ministres et secrétaires d’État, demander :
- à la HATVP des informations sur leur situation au regard des conflits d’intérêts et sur le respect de leurs obligations déclaratives en matière de patrimoine et d’intérêts et d’activités ;
- une attestation sur leur situation fiscale ;
- le bulletin n°2 de leur casier judiciaire.
Le Premier ministre reçoit également ces informations (sauf si elles le concernent).
Jusqu’ici, la vérification de la situation des membres du gouvernement était prévue a posteriori, après leur nomination.