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Faciliter l’accès et le maintien dans l’emploi des travailleurs handicapés en milieu ordinaire constitue une priorité du gouvernement rappelée lors du comité interministériel du handicap (CIH) du 20 septembre 2017. Cet objectif n’est pas nouveau mais reste d’actualité au regard de la situation des personnes handicapées sur le marché du travail.
Des moyens significatifs sont mis en œuvre pour faciliter l’accès et le maintien en emploi des personnes handicapées. Sur le plan juridique, l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (OETH) s’impose aux entreprises et aux administrations publiques d’au moins 20 salariés à hauteur de 6% de leurs effectifs. Au principe général de non-discrimination, s’ajoute pour les employeurs une obligation, sous certaines conditions, « d’aménagement raisonnable » du poste de travail. Par ailleurs, de multiples réseaux d’acteurs institutionnels sont mobilisés dans les champs de l’accès et du maintien en emploi, qui représentent des enjeux financiers conséquents. Aux acteurs de droit commun des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle s’ajoutent des acteurs spécifiques qui interviennent notamment dans le champ médico-social, (Etablissement et service d’aide par le travail ou ESAT, établissements du secteur de la réadaptation professionnelle - Centres de pré-orientation (CPO) et centres de rééducation professionnelle (CRP) et Unités d’Evaluation, de réentrainement et d’Orientation Sociale et/ou Professionnelle (UEROS)). Deux fonds dédiés, l’Agefiph et le FIPHFP (Fond pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique), interviennent spécifiquement pour faciliter l’insertion professionnelle des personnes handicapées avec des offres de services mobilisant un grand nombre d’opérateurs et de prestataires externes.
Pour autant, les personnes handicapées connaissent toujours des difficultés majeures à accéder à l’emploi durable. Leur taux d’inactivité (57%) comme leur taux de chômage (19%) sont presque deux fois plus élevés que ceux de la population dans son ensemble. Les demandeurs d’emploi handicapés, nettement plus âgés et moins qualifiés que l’ensemble des demandeurs d’emploi, restent plus longtemps au chômage - près d’un quart d’entre eux sont inscrits à Pôle emploi depuis plus de trois ans. Les personnes handicapées, lorsqu’elles sont en activité, sont plus souvent en sous-emploi et sont vraisemblablement surreprésentées dans les licenciements pour inaptitude.
Ces constats interrogent d’une part sur la manière dont les moyens et les offres de services de droit commun ou spécifiques sont mobilisés et dont leurs interventions s’articulent dans le parcours professionnel concret des personnes. Ils interrogent d’autre part sur l’adéquation même des réponses apportées par les offres de services actuelles aux besoins réels des personnes, y compris les plus éloignées de l’emploi, dans l’objectif d’une plus forte inclusion dans le « milieu ordinaire » de travail.
S’agissant du premier point, les parcours professionnels des personnes handicapées restent ainsi marqués par une grande complexité.
L’écheveau des institutions et des dispositifs reste opaque pour les personnes, source de découragement et d’iniquité dans l’accès aux droits. Les personnes ne sont pas toujours placées en position de définir par elles-mêmes, ou même à défaut de « s’approprier » le choix de leur orientation. Leurs parcours d’accès à l’emploi sont fragmentés, marqués une succession de prises en charge par des interlocuteurs et référents dont les interventions sont insuffisamment coordonnées, et excessivement longs. Le maintien en emploi des salariés handicapés est particulièrement aléatoire, reposant largement sur l’implication des employeurs. Trop souvent, les arrêts de travail, lorsqu’ils durent ou se répètent, conduisent à un isolement de la personne, et à un éloignement durable, voire définitif, du travail. La politique de prévention de la désinsertion professionnelle dans son ensemble manque d’affirmation et de visibilité et est marquée par un défaut de coordination des acteurs, qu’ils relèvent du « soin », du volet « social » ou du volet « professionnel ».
S’agissant du second point, les moyens mobilisés au titre du droit commun restent quantitativement et qualitativement insuffisants compte tenu des enjeux et le recours aux moyens spécifiques mal ciblé.
La priorité que devrait constituer l’accès, dans des conditions de droit commun, au milieu ordinaire de travail est insuffisamment prise en compte. Trop d’employeurs ne prennent ainsi pas en considération l’emploi de personnes handicapées, souvent en raison d’une mauvaise représentation du handicap et d’une méconnaissance des possibilités d’adaptation des postes de travail. L’obligation d’emploi des travailleurs handicapés manque de lisibilité, et l’accompagnement des employeurs qui souhaitent recruter des personnes handicapées reste insuffisant.
Les acteurs institutionnels de droit commun de l’emploi (notamment Pôle emploi), de la formation professionnelle (notamment les Régions en direction des demandeurs d’emploi, et les Organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) en direction des salariés) et du maintien en emploi (notamment les services de santé au travail), restent insuffisamment outillés et mobilisés dans la prise en compte du handicap. Les dispositifs dédiés à l’insertion professionnelle et au maintien en emploi de ces personnes– qu’il s’agisse des opérateurs de placement spécialisés (OPS : Les OPS interviennent dans le champ de l’accès et du maintien en emploi. Ils sont issus du rapprochement du réseau des exCap emploi et des ex-Sameth), des établissements du secteur de la réadaptation professionnelle, et plus largement de l’offre de service de l’Agefiph et du FIPHFP – ne sont pas suffisamment orientés en direction des personnes dont le ou les handicaps ne leur permettent pas de trouver des solutions dans les dispositifs de droit commun. La « spécialisation » et partant la complémentarité de leurs offres de service avec celles des acteurs de droit commun ne sont pas suffisantes. Enfin, les besoins spécifiques des personnes les plus éloignées de l’emploi, soit parce qu’elles cumulent leur handicap avec d’autres freins (difficultés sociales, autres problèmes de santé…), soit parce que leur handicap nécessite un accompagnement et/ou des aides techniques et humaines renforcées, ne trouvent très souvent pas de réponse adaptée.
Dans ce contexte, les recommandations formulées par la mission visent d’une part à faciliter et sécuriser les parcours des personnes handicapés, dans le but d’une plus grande efficacité.
Il s’agit d’abord d’améliorer l’information des personnes – notamment au niveau des Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), et la qualité de leur orientation - en renforçant les outils de diagnostic et d’évaluation, y compris concernant les situations les plus complexes. L’articulation et le « chainage » des interventions entre les acteurs doivent être renforcés lors des passages de relais critiques (par exemple entre les MPDH et le service public de l’emploi), et en développant les dispositifs d’accompagnement étroitement coordonné ou « global » (à l’instar de celui mis en œuvre dans le cadre des cellules « de Prévention de la désinsertion professionnelle (PDP) » en matière de maintien en emploi). Le « système d’acteurs » lui-même doit être simplifié, en rationalisant en particulier l’offre de service de l’Agefiph et du FIPHFP.
Il s’agit ensuite d’agir plus précocement, et plus rapidement. La précocité des interventions est déterminante en matière de maintien en emploi ; outre les enjeux évidents de la prévention « primaire» dans le champ de la santé au travail, il est indispensable de mieux repérer les personnes en risque de désinsertion professionnelle, et de renforcer leur accompagnement durant les arrêts de travail. En matière d’accès ou de retour à l’emploi, il faut de même favoriser, chaque fois que possible, une mise à l’emploi rapide, en mobilisant les outils adaptés (périodes de mise en situation professionnel, « job coaching » lors de la prise de poste). De manière plus générale, il est impératif de réduire et de simplifier significativement les délais et « formalités » d’accès aux différents droits, notamment la Reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH)). Les principaux acteurs institutionnels doivent mieux mobiliser les leviers réels et ″dynamisants″ que constituent l’accompagnement ″par les pairs″, dans le cadre de partenariats avec le secteur associatif, et les outils du numérique.
Il s’agit enfin de ″sécuriser″ les parcours professionnels des personnes handicapées. Un accompagnement nettement renforcé doit être mis en place lors des moments « critiques » générant un risque de rupture majeur : le passage de l’enseignement supérieur vers le monde du travail, les arrêts de travail longs consécutifs à des accidents ou maladies graves, et les licenciements pour inaptitude. Les freins liés à la perte d’une sécurité financière, souvent acquise au terme d’un processus administratif éprouvant, doivent être levés afin de ne pas décourager la reprise d’emploi, y compris à temps partiel. Les transitions du milieu protégé vers le milieu ordinaire, et réciproquement, doivent enfin être favorisées.
Les recommandations du présent rapport visent d’autre part à faire évoluer les leviers et les moyens d’action eux-mêmes, dans l’objectif d’une plus grande inclusion dans le droit commun, mais également de réponses adaptées aux besoins des personnes les plus éloignées de l’emploi.
Les employeurs du milieu ordinaire sont les acteurs clés de l’accès et du maintien en emploi des personnes handicapées. L’ensemble des leviers d’action doivent être renforcés à leur égard, et notamment : une meilleure sensibilisation, une reconnaissance et une valorisation des employeurs « handi-accueillants » ; une plus grande lisibilité de l’obligation d’emploi et des objectifs qu’elle soustend ; une réaffirmation et une clarification du principe d’aménagement raisonnable ; le développement d’une culture de la négociation collective sur l’emploi des personnes handicapées ; et un accompagnement plus efficace dans le recrutement de personnes handicapées.
Les acteurs et dispositifs institutionnels de droit commun doivent mieux se mobiliser. Trois réseaux d’acteurs sont prioritaires : Pôle emploi, dont l’organisation et l’offre de service doivent être améliorées ; les acteurs de la formation professionnelle que sont les OPCA, qui n’identifient que trop rarement les besoins de formation ou de reconversion pour raisons de handicap ou de santé, et les Régions qui doivent mettre en place des programmes régionaux effectifs d'accès à la formation et à la qualification professionnelle des personnes handicapées ; et les services de santé au travail, dont l’investissement sur la mission de maintien en emploi est déterminante et doit être confortée dans la mise en œuvre de la réforme en cours.
Les dispositifs dédiés aux personnes handicapées doivent enfin être plus ciblés, et plus efficaces. La spécialisation des OPS sur les situations de handicap les plus complexes doit en particulier être renforcée, dans le cadre d’une montée en compétence, d’un partenariat amélioré avec le secteur médicosocial, et d’un meilleur maillage territorial. L’offre de formation des CPO et des CRP doit être mieux articulée avec celle des organismes de formation de droit commun, et rendue plus accessible aux personnes qui en ont le plus besoin. La vocation spécifique des entreprises adaptées doit être confortée par une meilleure orientation des personnes, au profit notamment de la logique de parcours du milieu protégé vers le milieu ordinaire. Les moyens d’action en direction des personnes handicapées les plus éloignées de l’emploi doivent être accrus, qu’ils répondent à une problématique d’insertion sociale, ou à un besoin de compensation ou d’accompagnement renforcés.
Le manque d’efficience des politiques d’accès ou de maintien en emploi des personnes handicapées est pour une large part lié à l’absence de connaissance des besoins directement liés au handicap. Outre les aléas dans l’orientation et les parcours des personnes qu’elle entraine, cette méconnaissance limite les possibilités de calibrer les moyens spécifiques nécessaires au bénéfice de ceux qui en auraient le plus besoin, d’autant plus que, dans le sillage de la loi de 2005, le nombre de bénéficiaires d’une RQTH, caractérisés par des handicaps d’incidences très variables, augmente. L’amélioration et le partage de la connaissance du handicap et de ses incidences renvoie à ce titre non seulement à un enjeu d’efficience, mais à un enjeu d’équité dans le pilotage des moyens financiers consacrés à l’emploi des personnes handicapées.
Il importe enfin de souligner à quel point le tiers secteur associatif a un rôle clé à jouer dans l’ensemble des dispositifs d’accès et de maintien dans l’emploi. Ce rapport fait délibérément une large part aux témoignages directs des personnes, des projets de vie qui illustrent de manière concrète et détaillée les difficultés de parcours des personnes handicapées.
Les expériences positives d’initiatives associatives relatées indiquent combien le tiers secteur associatif est vecteur d’innovation, d’accompagnement efficace des personnes au plus près de leurs besoins et source de construction d’une société inclusive mais devrait bénéficier d’un assouplissement des dispositifs de soutien et de financement.