prise en charge des personnes âgées dépendantes (volet 2/3)
http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i2647.asp.html
Sommaire (volet 1/3)
Introduction (volet 2/3)
Propositions (volet 3/3)
INTRODUCTION
Au cœur du débat public depuis les années 1980, la question du grand âge offre avant tout à chacun une occasion de se réjouir de la richesse qu’apportent à notre société l’allongement de l’espérance de vie – de 1946 à nos jours, l’espérance de vie à la naissance est passée de soixante-cinq à quatre-vingt-quatre ans et demi pour une fille et de soixante à soixante-dix sept ans et huit mois pour un garçon – ainsi que les progrès sanitaires et sociaux qui permettent à nos aînés de vieillir en meilleure santé et de nous rassurer sur les conditions de notre propre vieillissement.
Avant de traiter plus avant certaines des conséquences difficiles de cet allongement du vieillissement, il doit tout d’abord être rappelé que les personnes de plus de soixante ans sont des acteurs essentiels de la vie sociale et économique de notre pays :
– les seniors contribuent fréquemment à un renforcement des liens sociaux en s’impliquant dans des activités associatives bénévoles (dont ils représentent 50 à 80 % des effectifs) ou en acceptant les charges de la conduite des affaires communales, tels 30 % des maires de petites communes ou 50 % des conseillers municipaux non indemnisés ;
– ils sont des acteurs importants de la solidarité intergénérationnelle en assistant financièrement leurs enfants – selon l’enquête Patrimoine 2004, un Français sur deux avait aidé ou aidait ses enfants sous la forme de dons, de versements ou de prêts d’argent ou encore de mise à disposition d’un logement –, en gardant leurs petits-enfants ou en assumant la charge d’un parent en perte d’autonomie ;
– ils acquièrent des biens et des services – les personnes de plus de soixante-dix ans représentent 37 % des particuliers employeurs de salariés à domicile et consomment 54 % des heures travaillées de ces salariés – et génèrent des activités économiques nouvelles et donc, des emplois. Ainsi, d’ici 2015, les métiers du grand âge devraient créer près de 200 000 emplois et, pour peu que des moyens soient consacrés à leur recherche et à leur développement, les technologies liées à la perte d’autonomie peuvent prendre un élan très important (nouvelles technologies de l’information et de la communication – NTIC –, domotique, robotique mais aussi neurosciences ou biogérontotechnologies).
Toutefois, cette longévité, qui constitue un phénomène d’une ampleur sans précédent, s’accompagne parfois de diverses pathologies conduisant certaines personnes à des pertes d’autonomie plus ou moins graves. Cette « dépendance », dont l’importance est principalement estimée au travers du nombre des allocataires de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), n’est pas un phénomène inéluctable puisque 92 % des personnes de plus de soixante ans n’en sont pas frappées. De fait, sa survenue constitue un aléa qui touche diversement les uns et les autres mais qui s’accroît sensiblement avec l’âge.
Dès lors, la progression régulière des personnes en perte d’autonomie en parallèle de l’accroissement de la part des plus de soixante ans au sein de la population, soulève de nombreuses questions sur ses conséquences tant aujourd’hui que dans les années à venir. Si un consensus national existe quant à la nécessité d’une prise en charge spécifique de personnes ayant rarement anticipé certaines des conséquences médicales, sociales et financières d’une longévité qu’il leur était difficile de prévoir à leur époque, les moyens qui ont commencé d’être mis en œuvre pour ce faire doivent être réévalués et redéfinis.
Les diverses réponses apportées aux personnes âgées en perte d’autonomie ont tout d’abord été conçues comme des aides sociales (allocation compensatrice tierce personne pour les personnes âgées en 1975, prestation spécifique dépendance en 1997 puis allocation personnalisée d’autonomie en 2002) avant qu’un début d’institutionnalisation ne procède de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées : ce texte crée en effet la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) dont le champ d’action s’étend à l’ensemble de la perte d’autonomie et accroît les sources de financement affectées à la prise en charge de la dépendance et du handicap en lui attribuant une fraction de la contribution sociale généralisée (CSG) perçue sur les revenus d’activité et en instituant une contribution solidarité autonomie.
C’est dans ce contexte qu’en 2007, le candidat Nicolas Sarkozy a inscrit dans son projet sa volonté de « créer, dans notre organisation administrative et sociale, un organisme dont le but sera de préparer notre pays au défi de la dépendance, et de veiller à ce que, sur tout le territoire, de manière égale, il existe les structures suffisantes pour prendre en charge les personnes en perte d’autonomie ». Cette création d’un « cinquième risque » – en référence aux quatre risques couverts par les différentes branches de la Sécurité sociale –, a été constamment réaffirmée par le Président de la République comme un axe fort de sa politique, et devrait faire l’objet d’un projet de loi dont la discussion est reportée après la résolution plus que prioritaire du problème des retraites.
Afin de rassembler des éléments d’information préalables à la discussion du futur projet de loi, le bureau de la Commission des affaires sociales a décidé la création, le 15 juillet 2009, d’une mission d’information. Celle-ci, constituée le 22 juillet 2009, était composée de dix membres reflétant la composition politique de l’Assemblée.
Lors de sa première réunion du 23 septembre 2009, elle a décidé de centrer ses travaux sur le financement de la prise en charge de la perte d’autonomie des seules personnes âgées. Sans renoncer au principe clairement affiché dans la loi précitée du 30 juin 2004 d’une convergence des politiques de compensation des situations de handicap quel que soit l’âge de celui qui les subit, la mission a en effet considéré que la survenue de la crise financière majeure de 2008 rendait actuellement impossible la recherche d’une telle convergence. Elle a donc choisi de se préoccuper de la situation la plus urgente, celle qui résulte du vieillissement inéluctable de la population dont les premiers effets, qui apparaissent d’ores et déjà, vont sérieusement s’accroître avec l’entrée dans le quatrième âge des premières classes d’âge du baby-boom dans dix ans et culminer dans quarante ans.
Au cours de ses huit mois effectifs de travaux, la mission a organisé cinquante-quatre auditions et deux tables rondes, et effectué trois déplacements afin d’aller à la rencontre des représentants sur le terrain des administrations, des professionnels et des associations assumant au quotidien les besoins et les soins à apporter aux personnes âgées. Après avoir pris acte du contexte socioéconomique spécifique au sein duquel cette prise en charge s’effectue actuellement et pour plusieurs années encore (I), elle a répertorié divers constats quasi unanimement dressés par ses différents interlocuteurs et représentatifs de divers freins au fonctionnement satisfaisant de la prise en charge des personnes en perte d’autonomie (II), avant de tenter de répondre aux nombreuses questions que poserait une réforme du dispositif actuel : par quelles institutions assurer la couverture du risque de dépendance pour nos concitoyens ? Comment soutenir au quotidien les personnes âgées, leurs aidants et les différents acteurs de terrain, tant au niveau social que médico-social ? Comment prévenir leur fragilité et accompagner leur perte d’autonomie ? Le rôle dévolu aux conseils généraux permet-il d’assumer la prise en charge des plus faibles ? Quelle que soit la valeur des interventions de l’assurance maladie, de l’assurance vieillesse ou des institutions de retraite et de prévoyance, comment réduire l’importance des sommes qui restent dues par les familles ? (III)