(fiche didier moura 5 avril 2007)
La loi du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=SANX0709967L
met en place un corps de réserve sanitaire, qui augmentera les ressources en personnel de santé en cas de crise de type pandémie, et crée un établissement public chargé d'administrer cette réserve sanitaire et d'assurer la logistique des produits et équipements prévus par les plans de prévention et de gestion des catastrophes. Cet établissement sera doté d'une capacité d'action dans le domaine pharmaceutique.

Elle tend ainsi à rationaliser le dispositif existant en matière de risque sanitaire et à lui donner un cadre juridique solide notamment quant à la formation, la protection et l'indemnisation des personnels composant le corps de réserve. Ce corps de réserve sanitaire incluera des personnels volontaires, actifs ou retraités récents, gérés, formés et indemnisés selon des modalités à paraître.

Rapports de l'Assemblée Nationale et du Sénat (extraits)

Constamment confronté depuis plusieurs années à l’urgence et à la multiplication de menaces sanitaires protéiformes, qu’il s’agisse par exemple d’épisodes caniculaires, du chikungunya, de la menace de pandémie grippale ou du risque d’attentats terroristes, le système français de gestion des crises sanitaires a déjà su, en se dotant d’un réseau d’agences sanitaires performant, développer des structures de veille et de suivi et a réussi à accomplir un travail reconnu de préparation et de planification.

Pourtant, malgré les avancées réalisées, l’efficience du dispositif de réaction aux crises sanitaires de grande ampleur demeure encore limitée par certaines faiblesses en matière de réponse opérationnelle, qu’il s’agisse de l’organisation du personnel soignant en situation de crise ou de la gestion du stockage et de la distribution des produits de santé.

La loi du 5 mars 2007 crée une réserve sanitaire offrant le cadre juridique et financier qui fait aujourd'hui défaut lorsqules personnels sanitaires sont mobilisés pour remplacer ou suppléer leurs collègues dans des situations de crise grave, de type pandémie. Cette réserve, dotée d’un statut très protecteur, comprendra des professionnels de santé en activité ou retraités depuis moins de trois ans, ainsi que des étudiants poursuivant une formation médicale ou paramédicale. Elle aura vocation à intervenir prioritairement sur le territoire national mais pourra également être utilisée dans un pays étranger en complément des dispositifs existants (ONG, sécurité civile...).

Par ailleurs, la loi instaure un établissement public chargé non seulement d'administrer cette réserve et d'assurer sa projection sur le terrain, mais aussi de mener des actions de prévention et de gestion des risques sanitaires exceptionnels, en particulier, l’acquisition, le stockage et, le cas échéant, la fabrication des produits nécessaires en cas de crises.

A) PRECISIONS SUR LE CORPS DE RÉSERVE SANITAIRE

Afin de permettre au système de santé de faire face en toutes circonstances à l'ensemble des missions qui lui incombent, la création de la réserve sanitaire s'appuie essentiellement sur deux principes, corollaires l'un de l'autre : la participation de volontaires d’une part, la mise en place d'un statut financier et juridique très protecteur en leur faveur d’autre part.

1. Fondée sur le principe du volontariat, la réserve permettra de mobiliser rapidement des personnels de renfort

a) La réserve sera constituée de volontaires appelés à intervenir en cas de menace sanitaire de grande ampleur

Le principe du volontariat est placé au cœur de ce dispositif non seulement parce qu'il constitue la garantie du bon fonctionnement de la gestion de la crise mais aussi et surtout, comme l'a rappelé avec force le ministre de la santé et des solidarités, lors de la séance du Sénat du 23 janvier 2007, parce qu’il est « la manifestation concrète de la mobilisation des esprits et des volontés, de l'adhésion du pays à son système de défense sanitaire » ainsi que « l'expression ultime du sens et de la réalité d'un engagement, placé sous le signe de l'acceptation du devoir et du dévouement ».
Complémentaire avec les autres corps de réserve déjà existants, la réserve sanitaire permettra ainsi de mettre à la disposition du système de santé des renforts entraînés et structurés, que ce soit dans les cabinets libéraux ou dans les établissements de santé publics ou privés. Selon les premières estimations réalisées par le ministère de la santé et des solidarités, elle pourrait ainsi compter environ 10 000 personnes, qu’il s’agisse de professionnels de santé en activité, retraités depuis moins d'une certaine durée – qui devrait être fixée à trois ans par voie réglementaire – ou encore d'étudiants en formations médicales et paramédicales sous certaines conditions de formation.

b) La réserve interviendra prioritairement sur le territoire national et comportera deux corps mobilisés selon la gravité de la crise
Afin d'organiser et de graduer la réponse des pouvoirs publics à une crise sanitaire de grande ampleur, la loi prévoit tout d'abord deux niveaux d'engagement.
– En premier lieu, la réserve d’intervention, hautement opérationnelle, sera mobilisée en priorité, ses membres étant soumis à des règles de perfectionnement et de formation d’un niveau plus élevé. Ces derniers pourront seuls effectuer des missions internationales, à la condition que cette possibilité soit prévue dans le contrat d'engagement souscrit entre le réserviste et l'établissement public créé par la présente proposition de loi.
– Si le système sanitaire appuyé par la réserve d'intervention ne parvient plus à faire face à ses obligations, la réserve de renfort sera alors mobilisée, ses membres étant soumis à des contraintes moins lourdes en termes de disponibilité.

L’ensemble de ce dispositif permettra ainsi de déployer, avec souplesse et rapidité, un dispositif adapté aux spécificités de chaque crise sanitaire grave. Ces ressources humaines qualifiées et disponibles pourront en effet intervenir à l'échelon local, régional (en cas de risque localisé, tel que le chikungunya), sur l'ensemble du territoire (par exemple en cas de pandémie) ou encore dans le cadre de missions d'aide médicale urgente à l'étranger, sur un volet strictement sanitaire, en complémentarité avec les moyens préexistants.

2. Les réservistes bénéficieront en contrepartie d'un statut très protecteur

L’importance des obligations personnelles mais aussi des risques qu’implique la participation à la réserve sanitaire doit avoir pour contrepartie celle des droits et de la protection accordés aux volontaires. Il s'agit là d’une condition essentielle au bon fonctionnement de la réserve et incontestablement l’un des éléments majeurs de la loi.

En effet, les volontaires ne doivent pas subir de préjudice, notamment financier, du fait de leur participation à la réserve, qui serait non seulement discriminatoire, mais risquerait également de les dissuader de s’y engager. Bien plus encore, il y a un véritable impératif moral et politique à donner ainsi aux réservistes toute la reconnaissance qui leur est due en raison de leur action décisive au service de la Nation.

Leur statut est également favorable en termes de protection juridique et de réparation des dommages

Le texte permet aux réservistes de bénéficier de la protection de l’État en cas de mise en cause de leur responsabilité, civile ou pénale, à l'occasion de leur activité au sein de la réserve sanitaire, mais également de l’indemnisation par les pouvoirs publics des dommages subis dans ce cadre, qui sera versée à leurs ayants droit en cas de décès. Cette protection sera de surcroît étendu à tous les professionnels de santé en cas d'épidémie de grande ampleur impliquant des conditions d’exercice exceptionnelles. Correspondant à une attente exprimée de longue date par les professionnels de santé libéraux, ces dispositions sont en effet essentielles pour garantir, sur le terrain, la sécurité de ces professionnels, qui seraient en première ligne en cas de crise sanitaire, et tout particulièrement de pandémie grippale.

B) UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC GÉRE LES MOYENS DE LUTTE CONTRE LES RISQUES SANITAIRES EXCEPTIONNELS

Afin de faire face à l'accroissement du risque épidémique, aux impératifs de l’urgence et à l'ampleur de la tâche que représentent la préparation et la gestion de crises sanitaires, la loi prévoit, dans son second volet, la création d’un établissement public chargé des actions de prévention et de gestion des moyens de lutte contre les risques sanitaires exceptionnels.

Il permettra ainsi d’apporter un soutien logistique et administratif au ministère de la santé, qui conservera un rôle prééminent dans la gestion des crises sanitaires de grande ampleur.

L'établissement sera chargé de l'administration de la réserve sanitaire et de la logistique des produits et équipements. Les réservistes souscriront un contrat d’engagement à servir dans la réserve sanitaire d’intervention ou de renfort auprès du directeur général de l’établissement public, qui aura également pour mission d’affecter les réservistes sur le terrain, en fonction des besoins exprimés par les préfets du département ou de la zone de défense concernés.

Par souci de clarification et par analogie avec les dispositions prévues pour les réservistes salariés ou agents publics, l'Article L. 3133-1 précise qu’il incombe à l’établissement public gestionnaire de la réserve sanitaire de verser les rémunérations ou indemnisations correspondant aux périodes d’activité et de formation dans celle-ci aux professionnels exerçant à titre libéral, aux retraités, aux étudiants et aux personnes sans emploi.


Pour conclure, les chances de réussite de la réserve sanitaire que la loi met en place tiennent à une condition fondamentale qui est la formation : le volontariat se développera d'autant plus facilement que les futurs professionnels de santé auront été sensibilisés, au cours de leur cursus, aux principes de base de la médecine de crise et qu'une large part de la population aura par ailleurs été touchée.

Des mesures ont été prises dans ce sens :

En ce qui concerne le grand public, on rappellera l'obligation de formation aux premiers secours dans les écoles et les lycées afin qu'à terme, l'ensemble de la population sache pratiquer les gestes permettant de porter secours en cas de nécessité et la vulgarisation entreprise notamment autour de la mise en application du plan pandémie grippale.

S'agissant des professionnels de santé, l'arrêté du 3 mars 2006 et la circulaire du 10 mai 2006 ont institué l'attestation de formation aux gestes et soins d'urgence (AFGSU) qui comprend :

- l'attestation de formation aux gestes et soins d'urgence de niveau 1 destinée à tout personnel, administratif ou non, voué à travailler ou exerçant au sein d'un établissement de santé ou d'une structure médico-sociale ;

- l'attestation de formation aux gestes et soins d'urgence de niveau 2 destinée aux professionnels de santé inscrits dans la quatrième partie du code de la santé publique ;

- l'attestation de formation spécialisée aux gestes et soins d'urgence face aux risques NRBC destinée aux professionnels de santé, reconnus aptes médicalement, inscrits dans la quatrième partie du code de la santé publique, volontaires ou sollicités par les établissements de santé.

Pour les professionnels de santé, cette formation sera progressivement intégrée dans le cursus de formation initiale. Cette disposition a d'ores et déjà été mise en application dans les arrêtés réformant la formation au diplôme professionnel d'aide soignant et d'auxiliaire de puériculture, au diplôme d'ambulancier et au certificat de prélèvement à domicile des techniciens de laboratoires.

Comme le souligne la circulaire d'application, les formations AFGSU doivent permettre aux personnels de santé d'acquérir « une culture de gestion des risques sanitaires, biologiques, chimiques ou nucléaires et leur permettre de connaître les mesures à prendre et celles à éviter dans ces situations. ».

Peut-être faudra-t-il aller plus loin, à l'avenir, en étendant ces obligations à la formation continue, si l'on souhaite doter notre pays d'une véritable culture de la gestion du risque...