http://www.ccomptes.fr/fr/CC/Sommaire-25.html
http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPA/RapportPublicAnnuel2011Tome1.pdf
http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPA/1_finances_publiques_situation_ensemble.pdf
Nous proposons aux lecteurs de ce blog soit de lire un 3e volet des extraits de l’important Rapport annuel de la Cour des Comptes, soit d’accéder au site de la Cour des Comptes ou au texte complet (716 pages) du Rapport 2011.
Avant-Propos et Sommaire détaillé (1/3)
Finances Publiques : situation d’ensemble (extraits du rapport) (2/3)
Finances Publiques : situation d’ensemble (… réponse) (3/3)
REPONSE CONJOINTE DU MINISTRE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE ET DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE L’ETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
1. Nous constatons avec satisfaction que !a Cour considère la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 comme l'outil adéquat pour la programmation de l'effort structurel de réduction des déficits.
Nous notons que la Cour souligne que l'établissement de nouvelles règles budgétaires, notamment dans le cadre de la nouvelle loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2011 à 2014, répond aux recommandations qu'elle a formulées dans ses précédents rapports. Nous considérons comme la Cour qu'elles améliorent efficacement le dispositif mis en place par la précédente loi de programmation et qu'elles constituent un point d'équilibre satisfaisant. En particulier, la règle d'interdiction de l'endettement des ODAC permettra de répondre à une dispersion et une insuffisante maîtrise des sources d'émission d'emprunt au sein des administrations publiques.
La loi de programmation, en ce qu'elle fixe des plafonds de dépenses sur les champs des lois de finances et financement de la sécurité sociale, ainsi qu'un niveau minimal de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires, préfigure la << loi-cadre de programmation des finances publiques » telle que l'a préconisée le groupe de travail présidé en 2010 par M. Camdessus.
Comme la Cour, nous estimons que la mise en oeuvre des propositions du groupe Camdessus constituerait une avancée majeure par rapport aux programmations existantes et que ces propositions méritent d'être soutenues. Ainsi que le signale la Cour, cette réforme ne pourra avoir toute sa portée que si la loi-cadre s'impose juridiquement aux lois financières.
Le Président de la République et le Premier ministre ont réaffirmé récemment leur engagement en faveur d'une réforme constitutionnelle. Le Gouvernement engagera prochainement une large consultation sur la question.
2. Alors même que les prévisions du Gouvernement sont jugées plausibles pour 2010, les estimations de la Cour nous semblent trop pessimistes sur les prévisions de croissance, de croissance potentielle et de déficit public pour 2011.
Nous prenons acte des commentaires positifs de la Cour sur le respect de notre objectif de déficit public 2010 et sur les mesures déterminées prises par le Gouvernement pour redresser nos finances publiques.
Sur les perspectives de croissance potentielle et de croissance effective, la Cour indique que la croissance en 2011 pourrait être inférieure à 2%. La prévision est évidemment toujours assortie d'une incertitude, particulièrement élevée en cette période, comme le reflète la dispersion importante des prévisions des conjoncturistes. Si la moyenne des prévisions du << consensus forecasts" de janvier est de 1,6% pour 2011, plusieurs organismes affichent une prévision de croissance comparable à celle du Gouvernement: 1,9% pour UBS, 2,1% pour Exane et Goldman Sachs. Une croissance du PIB de 2,0% pour l'année 2011 paraît ainsi tout à fait à la portée de l'économie française : c'est un rythme proche de celui observé sur les 4 derniers trimestres (du 4e trimestre 2009 au 3e trimestre 2010) et les indicateurs conjoncturels publiés depuis le dépôt du PLF vont dans le sens de la poursuite de l'amélioration de la situation économique pour les prochains mois. Cette croissance de 2,0% est un peu supérieure à la croissance potentielle de l'économie française (1% selon le Gouvernement et 1,5% selon la Commission européenne), comme c'est généralement le cas les années suivant une récession qui creuse un large déficit de production par rapport au potentiel. C'est d'ailleurs ce qu'indique la Cour en jugeant « possible » un rythme de 2,5 % par an en 2012 et 2013.
La Cour des comptes mentionne avec raison la difficulté d'estimation de la croissance potentielle en sortie de récession du fait de l'incertitude sur les effets de la crise. La Commission européenne a d'ailleurs revu ses estimations à la hausse de l'ordre de 0,3 point entre 2008 et 2011 du fait d'une amélioration de sa méthode d'estimation. Cette révision à la hausse était anticipée et avait d'ailleurs été signalée à la Cour en juin.
La Commission a ainsi rejoint l'estimation de croissance potentielle du Gouvernement à 1,5 % pour 2010, chiffre nettement supérieur à celui du FMI. Pour 2011, l'écart entre la Commission (1,5%) et le Gouvernement (1 %) reste limité et reflète en grande partie la prise en compte par le Gouvernement des effets positifs des réformes en faveur de l'emploi des séniors sur la population active (réforme des retraites notamment).
Sur les prévisions de déficit public, la Cour nous semble trop pessimiste dans ses commentaires sur le respect de l'objectif de déficit public en 2011. Nous tenons à insister sur l'ampleur inédite des mesures de redressement votées dans le cadre des lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2011. Et nous avons souhaité que l'effort de réduction de la dépense publique soit collectif :
- les dépenses de l'Etat seront gelées en valeur hors dette et pensions ;
- les concours aux collectivités territoriales ne seront pas augmentés ;
- et les organismes de sécurité sociale devront respecter une évolution de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) de 2,9 %.
De même, l'extinction en 2011, conformément aux annonces effectuées, du plan de relance de l'économie, illustre la détermination du Gouvernement dans la consolidation de nos finances publiques et son souhait de voir ce plan, dont l'efficacité est très largement reconnue, conserver son caractère temporaire et ciblé.
Il convient enfin de rappeler que le FMI, dont la prévision de déficit public pour la France en 2011 est de 6,0% du PIB, comme l'OCDE, dont la prévision est de 6,1% du PIB, sont bien plus confiants.
3. Pour tenir nos engagements de finances publiques sur 2012-2014, l'effort structurel minimal à réaliser est clairement fixé ; le détail des mesures mises en oeuvre sera précisé au fur et à mesure dans les prochaines lois financières.
Tout en saluant la clarté de l'objectif de redressement structurel, pleinement explicité par la loi de programmation, la Cour oppose au Gouvernement le caractère insuffisamment détaillé des mesures à prendre pour l'atteindre sur la période 2012-2014.
Selon nous, l'essentiel est que la LPFP programme l'effort structurel minimal sur la période, puisque la hausse des mesures nouvelles et la maîtrise des dépenses font l'objet de règles contraignantes dès 2011. Ainsi, la LPFP fixe à 11 Md€ en 2011 et à au moins 3 Md€ par an de 2012 à 2014 l'impact annuel minimal des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires, lié aux réductions de niches fiscales et sociales. Cette règle de comportement nuance, d'ailleurs, la portée de la critique de la Cour sur le caractère non pérenne d'une partie des mesures nouvelles, car le Gouvernement s'impose avec cette règle de mettre en oeuvre chaque année toutes les mesures requises pour respecter l'objectif d'effort structurel fixé. La loi fixe également les plafonds de dépenses de l'Etat, globalement et pour chacune des missions du budget général, ainsi que les plafonds annuels d'objectifs de dépense des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et d'objectif national de dépense d'assurance maladie (ONDAM).
La Cour critique le manque de documentation des mesures de redressement au-delà de 2011. Elle en conclut que l'objectif de ramener le solde public à 3,0% du PIB en 2013 ne serait pas atteint sans nouvelles mesures.
En premier lieu, lorsque la Cour considère qu'une partie des économies à réaliser sur les dépenses primaires n'a pas été documentée, elle semble sous-estimer le ralentissement tendanciel sur la période des dépenses publiques qui participera, avec les mesures de redressement prises par le Gouvernement, au respect de l'objectif d'évolution des dépenses publiques de la LPFP. Ainsi, considérer que la croissance moyenne des dépenses publiques observée entre 1999 et 2009, soit +2,3% en volume, constitue une approximation de leur croissance tendancielle est discutable, comme le signale d'ailleurs elle-même la Cour. La Cour semble négliger le fait que de nombreux dispositifs mis en place dans un passé récent ont pesé sur l'évolution de la dépense publique, comme l'allocation personnalisée d'autonomie, la prestation d'accueil du jeune enfant ou encore la prestation de compensation du handicap. Ces mesures ne joueront plus autant à la hausse sur l'évolution de la dépense.
Rappelons ensuite qu'il n'est pas dans l'objet d'une LPFP - qui fixe un cadre de programmation - ni des PLF et PLFSS pour 2011 - dont la portée est essentiellement annuelle - de documenter l'ensemble des mesures de redressement en dépenses et en recettes sur la période de programmation. Dans le respect de la LPFP, les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2012, 2013 et 2014 détermineront les mesures qui restent à préciser.
En tout état de cause, le constat d'insuffisante documentation, à ce jour, des économies et réformes ne peut être fait par la Cour sans distinguer l'État des autres secteurs des finances publiques. Pour l'État, la programmation fine des crédits et les réformes sous-jacentes sont déjà précisées dans le budget triennal 2011-2013.
Concernant les observations de la Cour sur la maîtrise des dépenses de santé, la définition d'objectifs pluriannuels en niveau plutôt qu'en taux annuels de progression, en obligeant à corriger les éventuels dépassements de l'objectif, mais aussi la mise en réserve de dotations en début d'exercice, attestent de la détermination du Gouvernement. Cette détermination s'est déjà traduite au printemps dernier par la décision de prendre des mesures supplémentaires d'économies pour permettre le strict respect de I'ONDAM alors que le comité d'alerte anticipait un dépassement sur l'année en cours de 600 M€, soit donc d'une ampleur inférieure au seuil d'alerte. Il faut également noter le ralentissement des dépenses d'assurance maladie avec une progression de l'ONDAM identique en 2008 et 2009 de 3,5% et le respect de l'objectif de 3,0% en 201O. Ces évolutions sont à comparer avec une croissance tendancielle d'environ 4% et une croissance moyenne d'environ 5% de 2000 à 2007.
Les objectifs retenus dans le cadre du pluriannuel, soit +2,9% en 2011 et +2,8% à partir de 2012 sont ambitieux et contribueront à ralentir la dépense publique tout en restant atteignables au vu de la tendance récente.
Concernant l'évolution des dépenses de retraites, la Cour aurait pu relever qu'indépendamment de la réforme de 2010, la montée en charge de la réforme de 2003 contribuera à diminuer les dépenses. En effet, le relèvement de la durée d'assurance prévu par la réforme de 2003 se poursuit : de 162 trimestres requis pour la génération 1950 (qui pouvait liquider en 2010), on passera à 163 trimestres pour la génération 1951 (qui pourra liquider à partir de 2011). Ce relèvement aura un effet sur les dépenses de pensions selon deux canaux : soit les assurés décaleront leur départ pour atteindre la nouvelle durée d'assurance, ce qui réduira le nombre de retraités et donc la masse des pensions ; soit les assurés ne modifieront pas leur comportement et subiront une décote qui viendra diminuer le montant de leur pension. Il faut également prendre en compte la forte diminution depuis 2009 du coût des départs anticipés à la retraite.
Nous rappelons la détermination du Gouvernement à prendre toutes les mesures nécessaires pour redresser la trajectoire de nos finances publiques, conformément aux engagements pris devant le Parlement et vis-à-vis de nos partenaires européens.