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L’État actionnaire : son adaptation à la libéralisation de l’économie
(Bercy, Ministère de l’économie et des finances © hassan bensliman - Fotolia.com)
Le débat sur l’État actionnaire est relancé à l’été 2017 par la nationalisation des chantiers navals de Saint-Nazaire. Quel périmètre couvre réellement l’action l’État actionnaire ? Quelle est la stratégie affichée des pouvoirs publics ? Quelles sont les points faibles et les atouts de l’État actionnaire en France ?
Sommaire
1. Contexte et état des lieux
2. L’ordonnance de 2014
3. Les critiques contre l’État actionnaire
4. L’État actionnaire, protecteur des entreprises en difficulté
Contexte et état des lieux
En France, l’État joue un rôle important dans un certain nombre de grandes entreprises. Cette situation résulte de l’histoire économique française au cours du XXe siècle qui a vu se succéder trois vagues de nationalisations.
Une nationalisation est une opération juridique consistant à transférer à la collectivité la propriété d’une entreprise. La première série de nationalisations a eu lieu en 1936, après la victoire du Front populaire (SNCF, entreprises d’armement, aéronautique), la deuxième à la Libération, en 1945 (EDF, Renault, Banque de France, les grandes banques de dépôts) et la dernière, en 1982, au début du premier septennat de François Mitterrand (Saint-Gobain, Suez et Paribas, Rhône-Poulenc, Thomson, etc.).
A partir des années 1986-1988, un mouvement inverse s’est déroulé et les entreprises publiques, qui ne remplissaient pas de missions de service public, ont toutes été privatisées. L’État a parfois gardé une partie du capital.
Pour les entreprises assurant une mission de service public, l’État a ensuite procédé à une ouverture du capital et a transformé les entreprises publiques en sociétés anonymes (France Télécom dès 1996, EDF en 2004, etc.).
Aujourd’hui, le portefeuille d’entreprises à participation publique constitue un ensemble "vaste et hétérogène" selon les mots de la Cour des comptes.
D’après les données les plus récentes fournies par l’Insee, au 31 décembre 2015, l’État contrôle directement ou indirectement un nombre total de 1 625 sociétés. Parmi celles-ci, l’État exerce un contrôle direct en tant qu’actionnaire majoritaire sur 89 sociétés. Sur ces 89 sociétés, 11 sont à la tête de groupes rassemblant chacun plus d’une dizaine de sociétés. L’énergie et les transports, domaines traditionnels d’intervention, occupent une grande place dans ces participations. La situation de la France se caractérise aussi par des participations publiques dans des banques, des compagnies d’assurance, des sociétés intervenant dans le logement, l’immobilier et la construction, et de nombreux secteurs industriels (automobile, défense et aéronautique, parapétrolier, technologies de pointe, santé, etc.).
L’Agence des participations de l’État (APE), la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et la Banque publique d’investissement (BPI France) constituent les trois principaux acteurs qui oeuvrent pour le compte de l’État dans la gestion des entreprises publiques.
La stratégie développée au sein de l’APE a été précisée lors d’un Conseil des ministres en date du 15 janvier 2014. L’APE remplit principalement quatre missions :
- s’assurer d’un contrôle suffisant dans des secteurs sensibles tels que le nucléaire et la défense ;
- s’assurer de l’existence d’opérateurs pour pourvoir aux besoins fondamentaux du pays (infrastructures, opérateurs historiques, nouveaux réseaux à développer) ;
- accompagner le développement et la consolidation d’entreprises nationales ;
- intervenir ponctuellement en sauvetage auprès d’entreprises dont la faillite représente un risque systémique (exemple : Dexia).
La loi du 4 août 2008 définit le rôle de la Caisse des dépôts et consignations. Celle-ci appuie les politiques publiques conduites par l’État et les collectivités locales. Le code monétaire et financier indique que la Caisse est un investisseur à long terme qui contribue au développement des entreprises.
Créée par la loi du 31 décembre 2012, la Banque publique d’investissement "favorise l’innovation, l’amorçage, le développement, l’internationalisation, la mutation et la transmission des entreprises". Son action se destine le plus souvent à des participations minoritaires. Bpi France concentre son action sur les TPE, les PME et les entreprises de taille intermédiaire, avec un horizon d’investissement de moyen terme. Plus récente, elle permet à l’État, souvent critiqué pour son manque de réactivité, d’adapter plus rapidement son action. La valeur nette des actifs que BPI gère est estimée par la Cour des comptes à près de 16 milliards d’euros.
L’ordonnance de 2014
L’ ordonnance du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique vise à clarifier l’action de l’État dans les entreprises publiques. L’ordonnance, ratifiée par la loi Macron d’août 2015, poursuit le but général de simplifier l’État actionnaire. Le texte s’applique aux sociétés commerciales dans lesquelles l’État ou ses établissements publics détiennent seuls ou conjointement, directement ou indirectement, une participation au capital.
L’objectif est de rapprocher la position de l’État de celle d’un actionnaire de droit commun. Ainsi, le nombre de représentants de l’État au sein du conseil d’administration devient proportionnel à sa détention capitalistique (suppression de la taille impérative des conseils). L’ordonnance prévoit également :
- la possibilité de dissocier les fonctions de président et directeur général des sociétés dont l’État détient plus de 50% du capital ;
- la possibilité de nommer un commissaire du gouvernement, dont la position est de clarifier l’intérêt d’une politique publique, permet, dans certaines entreprises, d’identifier les différents rôles tenus par l’État et d’éviter les conflits d’intérêts ;
- la désignation d’un représentant unique des personnes morales nommées administrateurs ;
- la possibilité pour l’État de proposer des administrateurs issus du monde de l’entreprise et non plus seulement des agents publics.
Par ailleurs, l’ordonnance précise les modalités des opérations en capital.
Les acquisitions sont décidées par un décret lorsqu’elles entrainent le transfert de la majorité du capital d’une société au secteur public. Dans les autres cas, elles sont décidées par arrêté du ministre de l’économie.
S’agissant des cessions et privatisations, plusieurs procédures existent en fonction de la taille de l’entreprise et de la part du capital transféré au secteur privé.
Une autorisation législative est nécessaire lorsque l’opération conduit à la privatisation de la majorité du capital d’une société :
- lorsque la société est entrée dans le secteur public en application d’une disposition législative ;
- lorsque l’État détient directement, depuis plus de cinq ans, plus de la moitié du capital et que ses effectifs, y compris ceux des filiales, sont supérieurs à 1 000 personnes ou que son chiffre d’affaires consolidé avec celui de ses filiales est supérieur à 150 millions d’euros.
La cession est effectuée par décret si elle conduit à ramener la participation en-dessous des deux tiers (possibilité de constitution d’une minorité de blocage contre l’État), ou du tiers (perte de la minorité de blocage). Un décret doit être également pris si la cession entraîne le transfert de la majorité du capital dans un cas qui ne nécessite pas une autorisation législative.
Dans tous les autres cas, la cession est effectuée par arrêté.
Enfin, l’ordonnance renforce le rôle de la Commission des participations et des transferts. Celle-ci a pour mission de rendre un avis conforme sur le prix des cessions réalisées par l’État.
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