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La réindustrialisation par l'Europe ?
Difficultés à établir l'autonomie, rivalités et intérêts nationaux… Nombreux sont les obstacles pour construire une politique industrielle unifiée au niveau européen. La France doit trouver les moyens nécessaires pour ne pas rester simple spectatrice de la réindustrialisation européenne (Publié le 28 janvier 2022) Par Elie Cohen - Économiste, directeur de recherches au CNRS
- Les échecs répétés de la politique industrielle européenne
- L'autonomie stratégique européenne
- Le double agenda français
- Vers une redéfinition de la politique industrielle
La France a toujours été aux avant-postes de la politique industrielle. Longtemps, ce fut même un objet de dérision en Europe : quel sens pouvait-il y avoir à mettre l'État aux postes de commande quand il s'agit de choisir les marchés, les technologies, les secteurs dans lesquels investir ? L'État n'est-il pas à la fois moins compétent que les acteurs du marché, sujet à un contrôle par les champions nationaux et soupçonné éventuellement de gaspiller l'argent du contribuable ? La politique industrielle, pour les partenaires européens de la France, doit corriger les défaillances du marché tout en respectant les règles de la concurrence, les échanges internationaux devant être réglés par l'Organisation mondiale du commerce (OMC). À l'inverse, la France a longtemps plaidé pour l'indépendance industrielle, l'autonomie technologique, la promotion de champions européens. Elle a tenté de promouvoir une conception de l'industrie comme outil de développement et attribut de puissance, et prôné pour ce faire l'intégration des politiques commerciale, de la concurrence et de l'innovation.
Pourtant, la crise de Covid-19 venant après d'autres alertes (attentats du 11 septembre 2001, tsunamis asiatiques fin 2004, crise des terres rares…) a paru changer la donne. La réindustrialisation a cessé d'être une antienne nationale pour devenir une thématique formellement partagée en Europe. La souveraineté industrielle, objectif longtemps promu par les élites nationales, a paru muter en autonomie stratégique européenne, l'effort national trouvant sa place dans une entreprise plus vaste. La bascule s'est opérée lorsque l'Allemagne a découvert ses propres fragilités vis-à-vis de la Chine et a accepté d'entrer dans un dialogue stratégique avec la France (déclaration Altmaier-Le Maire, 19 février 2019).
Sitôt formulée, cette proposition soulève 2 objections. Il existe une histoire spécifique du décrochage industriel français, qui a abouti au recul le plus important au sein de l'Europe. L'Union européenne (UE) reste globalement performante en matière industrielle par les parts de marché, les brevets, les spécialisations. Or la France a décroché notamment parce qu'elle n'a pas tiré les conséquences macroéconomiques de son passage à l'euro. L'Hexagone réussit moins bien que les pays de l'Europe du Sud dont la compétitivité coût est meilleure que la sienne, moins bien que les pays d'Europe centrale et orientale (Peco) qui, forts de leurs atouts en capital humain et de leur proximité avec l'Allemagne, ont une stratégie de pays émergents. La France est également en retrait par rapport à l'Allemagne et aux pays nordiques qui, grâce à leurs efforts de recherche et développement (R&D) et de montée en gamme, ont amélioré leur compétitivité hors coût.
La France s'est donc désindustrialisée, elle a perdu des parts de marché dans les exportations de la zone euro, et ses produits sont devenus moins compétitifs que ceux de ses principaux concurrents. L'exemple de l'automobile illustre ce décrochage spécifique de la France, fait de fermetures d'usines, de délocalisations en Europe de l'Est et en Afrique du Nord, à la différence de l'Allemagne, qui a su maîtriser sa chaîne de valeur, conserver sa production domestique tout en exportant et en s'implantant en Chine. On aurait pu donc s'attendre à ce que la France corrige ses faiblesses de compétitivité, adapte sa politique macroéconomique, s'engage dans les réformes structurelles tant différées et s'inscrive résolument dans une stratégie d'innovation. Or, c'est la mondialisation, les délocalisations et l'évidement manufacturier qui ont été d'emblée dénoncés.
De surcroît, malgré une longue histoire d'échecs européens en matière de politique industrielle, les dirigeants français, le président de la République Emmanuel Macron en tête, estiment que c'est au niveau européen qu'il faut penser le renouveau. La France va dès lors s'engager activement dans une stratégie qui comporte trois volets :
- l'inventaire des lacunes dans les chaînes de valeur européennes et les stratégies de remédiation à mettre en œuvre ;
- l'identification des secteurs innovants et des moyens de retrouver, à défaut d'un leadership européen, une présence significative sur le marché mondial ;
- l'adoption de règles sur l'investissement, la concurrence, le commerce extérieur qui rétablissent l'équilibre par rapport à la Chine et aux États-Unis.
La France ne fait pas le choix d'une réindustrialisation par les relocalisations comme son discours manifeste pourrait le laisser penser. Elle choisit une stratégie de résilience fondée sur trois orientations : diversification des sources d'approvisionnement pour contester la puissance chinoise devenue atelier du monde, développement de stocks et de capacités sur le sol national pour éviter les pénuries qui peuvent paralyser le système de santé et les industries à flux tendus, localisation de nouvelles unités à partir des succès de sa politique d'innovation.
Les échecs répétés de la politique industrielle européenne
Le programme Davignon, avec les projets technologiques Esprit et Race, le chapitre industriel du traité de Maastricht adopté en 1992, la stratégie de Lisbonne de 2000, les programmes nanotechnologies, le projet d'Europe numérique 2015 relèvent de ce qu'on nomme la politique industrielle en Europe. Il en est de même pour le plan de relance et les "Airbus des batteries", à savoir l'alliance industrielle européenne destinée à produire en masse des batteries électriques dont la demande explose et qui pour l'instant n'est satisfaite que par les pays asiatiques. On peut distinguer quatre moments industriels obéissant à la même séquence : prise de conscience d'un fossé technologique et d'une moindre croissance que les États-Unis, le Japon ou la Chine, sentiment d'un déclin géopolitique, affichage d'un programme ambitieux comme la stratégie de Lisbonne, programmes coopératifs mais avec séparation des politiques de la concurrence et des politiques commerciale et technologique et donc, au total, échec relatif.
La première phase de la politique industrielle européenne démarre avec l'eurosclérose des années 1970 et la prise de conscience du fossé technologique qui se creuse avec le Japon. Selon la réponse alors donnée par le commissaire belge Étienne Davignon (commissaire européen au Marché intérieur de 1977 à 1981, puis commissaire européen à l'Énergie de 1981 à 1985, il est le directeur de la politique étrangère belge au moment de la parution du "rapport Davignon" en 1970), il faut repenser le système productif européen. Le constat est sévère : compétitivité́ en recul, faiblesse et redondance de l'effort de recherche, fragmentation du marché́ européen, obstacles réglementaires… À cet effet le même commissaire Davignon, outre le rapport remis à la Communauté économique européenne en 1970, propose également un plan en 1977 pour restructurer le secteur sidérurgique qui traverse une crise, en réduisant les capacités de production et en supprimant des emplois. En 1985, François Mitterrand se saisit même du programme "Guerre des étoiles" développé aux États-Unis pour proposer, avec Helmut Kohl, Eureka, la réponse civile et technologique à un défi américain militaire et stratégique.
La deuxième phase dans les années 1990 va mêler programmes technologiques et marché unique. Avec la négociation de l'Acte unique européen puis du traité de Maastricht, on change de perspective puisqu'on entend combiner politiques horizontales avec marché unique et politiques verticales avec les efforts déployés vers les nouvelles industries (programmes Brite-Euram Race dans le domaine des technologies industrielles et de matériaux, puis programme JESSI dans le domaine de la microélectronique…). Avec le traité de Maastricht, un chapitre industriel est même introduit, signe d'une volonté de rupture avec les stratégies purement défensives.
Les phases 1 et 2 n'ayant pas atteint leurs objectifs et le fossé technologique se creusant avec les États-Unis, l'Union se fait plus audacieuse. La stratégie de Lisbonne, définie en 2000, ouvre une troisième phase où l'UE entend devenir d'ici 2010 l'économie numérique la plus avancée de la planète grâce à des objectifs ambitieux en matière de R&D, d'investissements dans les secteurs numériques, de diffusion des nouvelles technologies auprès des secteurs utilisateurs, d'incitations à la transformation numérique des PME. Tenant compte des insuffisances passées, le processus de Lisbonne est fondé sur des stratégies d'appropriation nationales avec comme nouveauté la méthode ouverte de coordination (MOC) qui entend rompre avec la politique du verbe et des déclarations solennelles ; les engagements cessent d'être ceux d'une communauté sans réels moyens, ils deviennent ceux des États, qui s'engagent sur des programmes précis. Les objectifs fixés ne seront pas davantage atteints.
Les réussites européennes, telles que Airbus, Ariane, le Global System for Mobile Communications (GSM), ne doivent rien à l'Union et tout aux coopérations entre États autour de champions nationaux. Le pari fait sur les réformes structurelles, les politiques de désinflation compétitive… n'ont pas eu les vertus attendues en matière de spécialisation. C'est à reculons que l'Union s'engage dans des politiques industrielles actives mais son mode de fonctionnement reste celui de l'intégration négative. Tandis que l'intégration positive implique l'harmonisation et/ou l'adoption de règles communes, l'intégration négative s'opère par l'ouverture des marchés et la suppression des obstacles aux échanges.
À nouveau, la conjonction d'un fossé technologique avec la Chine et les États-Unis, d'une conflictualité commerciale avec les États-Unis, d'un affaiblissement de l'Allemagne et du constat de l'échec des politiques antérieures conduisent à se reposer la question industrielle à l'ère de l'innovation.
La réponse est une nouvelle doctrine, la souveraineté européenne, avec de nouveaux instruments, la sélectivité dans l'autorisation des investissements directs étrangers (IDE) chinois, avec des investissements dans les deep tech, une demande de réciprocité avec la Chine sur les marchés publics, et la prise de conscience des enjeux de sécurité des données et de souveraineté posée par Huawei dans la technologie 5G. C'est dans cet esprit que sont lancés, en 2014, les fameux projets importants d'intérêt européen commun (PIIEC), programmes technologiques coopératifs qui doivent nous permettre de faire jeu égal avec la Chine et les États-Unis.
Cependant, dans le même temps, le refus de la fusion Siemens-Alstom par la Commission européenne en février 2019, l'adhésion de l'Italie aux routes de la soie chinoises, l'élargissement du Cercle des amis de la Chine dans les Peco, les choix du Portugal et de la Grèce de céder des actifs critiques à la Chine (notamment ceux du port du Pirée) illustrent la faible réactivité européenne et les difficultés nouvelles à s'adapter au défi chinois.
La quatrième phase des politiques industrielles peut-elle échouer comme les précédentes ? Les raisons des échecs passés sont toujours là :
- existence d'une asymétrie entre les politiques d'intégration positive, qui supposent des choix discrétionnaires, et les politiques d'intégration négative, qui relèvent d'un pilotage automatique et donc d'une priorité de fait aux politiques de la concurrence ;
- l'objectif même de la Commission est de démanteler les champions nationaux surtout ceux qui agissent dans le secteur des services publics en réseau. C'est la condition même de l'avènement d'un marché́ unique et d'une réelle concurrence ;
- promotion de l'intérêt du consommateur final ou intermédiaire par les politiques antitrust ;
- caractère quasi constitutionnel des politiques de la concurrence et difficulté récurrente pour faire évoluer des pratiques et des normes quand le contexte change.
L'autonomie stratégique européenne
À la faveur de la crise de Covid-19, toutefois, les débats de principe sur l'opportunité de l'intervention publique en matière industrielle ont cédé la place à des discours plus pragmatiques. 390 familles de produits qui irriguent le marché intérieur sont passés au crible dans le cadre européen. Dans cet exercice, 5 000 produits importés sont répertoriés selon leur degré de dépendance, la concentration des fournisseurs et les capacités européennes mobilisables, entre autres critères.
Sur cette base, des opportunités de reconquête partielle de l'autonomie sont explorées même dans les domaines les plus inattendus, comme pour le cobalt extrait en Finlande mais non traité sur place. L'urgence à trouver des solutions à une dépendance qui mettait en cause la sécurité sanitaire, la découverte à cette occasion des pertes de capacités et de compétences productives, la mise en œuvre de politiques macroéconomiques hétérodoxes, la nécessité de répondre aux défis chinois et américain, l'épuisement d'un modèle de spécialisation industrielle… tout a contribué au retour de la question productive.
Ce retour a pris trois formes. D'abord, dans le cadre européen mais aussi national, celle de l'inventaire de nos dépendances. Ensuite, celle de la recherche de solutions de remédiation de court terme. Enfin, celle de la recherche des voies et moyens d'une autonomie stratégique.
L'analyse menée à Bruxelles sur les dépendances relève de la première orientation. Ces dépendances, des matières premières aux produits finis en passant par les composants, ont progressivement affaibli la capacité des Européens à répondre aux défis qui leur étaient posés. Comment mettre en œuvre une stratégie vaccinale quand les capacités en bio-production sont absentes ? Comment faire face à une pénurie de composants quand on a laissé Taïwan devenir la fonderie de silicium du monde ? Comment préserver notre spécialisation dans l'automobile quand nous avons perdu la maîtrise des batteries ?
Le commissaire européen au Marché intérieur, Thierry Breton, s'est emparé du problème et a tenté d'esquisser des réponses en quelques mois. L'objectif proclamé, pour ne pas heurter les "petits pays" (comme le Luxembourg ou Malte) dont l'économie est particulièrement ouverte aux échanges internationaux, n'est pas tant de rapatrier sur le sol européen les chaînes de valeur mondiales que de déployer une stratégie de résilience, c'est-à-dire de réduction des dépendances. Les terres rares et le lithium ne pouvant être exploitées sur le sol européen, des stratégies de raffinage et de recyclage ont été imaginées. Les vaccins anti-Covid-19 ayant été mis au point et produits en partie hors d'Europe, des sites de production ont été identifiés sur le vieux continent et des transferts de production organisés au profit de pays européens. Enfin, en matière de composants électroniques, le choix a été fait de doubler les capacités de production européennes et pour ce faire de nouer des partenariats avec les leaders mondiaux, l'américain Intel et le taïwanais TSMC. Mais l'Europe n'étant pas un État, les orientations, sitôt prises, ont entraîné les oppositions des acteurs en place et les rivalités habituelles pour attirer de nouvelles usines sur le sol national.
La troisième orientation consiste à préparer l'avenir dans les domaines des sciences de la vie, du numérique et des énergies renouvelables. C'est l'enjeu des PIIEC, censés répondre sur un mode coopératif aux défis chinois et américains dans l'électro-mobilité, les biotechnologies, l'ordinateur quantique, l'intelligence artificielle, la robotique, les nanotechnologies, l'hydrogène… L'Europe choisit en fait les mêmes secteurs que la Chine et les États-Unis, et entend promouvoir la recherche et l'innovation pour renouveler son tissu productif. La vraie question est double, c'est d'abord celle des moyens : les Européens ne manquent-ils pas quelque peu d'ambition ? La gouvernance est également incertaine : l'Europe prisonnière de ces règles de décision ne risque-t-elle pas de s'épuiser en comitologie, juste retour (idée qu'un état membre est censé recevoir un montant de subventions européennes égal à sa participation au budget de l'UE), préservation des susceptibilités des uns et des autres ?
Le double agenda français
La guerre que se livrent gouvernements et firmes dominantes du secteur pour attirer les usines de composants électroniques que l'Union veut voir s'installer en Europe n'est pas encourageante. Pour doubler la part de production de ces composants sur le sol européen et rattraper le terrain perdu, la Commission a mobilisé les laboratoires et les entreprises européennes pour les inciter à coopérer. Elle a mis sur la table des subventions et a incité à conclure des partenariats, comme celui avec Intel et TSMC, pour à la fois fabriquer les composants utilisés en Europe (essentiellement dans l'automobile) et s'engager dans les technologies les plus avancées, comme la miniaturisation des puces vers une taille de 2 nanomètres.
Cette orientation n'a pas été plébiscitée par les acteurs du secteur notamment le champion franco-italien STMicroelectronics qui, loin de se rallier à l'initiative, l'a considérée comme une subvention indue à ses concurrents et a suscité une intense rivalité entre Allemands et Français.
L'exemple des industries de défense, longtemps marquées par des programmes coopératifs entre les deux États et qui butent aujourd'hui sur la prétention des uns et des autres au leadership technologique et industriel, peut laisser craindre que les affirmations sur la souveraineté industrielle européenne ne débouchent sur un nouveau cycle de querelles nationales.
Les préventions traditionnelles des "petits pays" ouverts contre la politique industrielle européenne n'ont pas disparu, ils craignent toujours le retour d'un protectionnisme masqué dont ils ont peur d'être les premières victimes. L'Allemagne veut réinventer son modèle industriel, mais sans se fâcher avec la Chine pour des raisons commerciales ni avec les États-Unis pour des raisons géopolitiques. De plus, ses partenariats avec la France (aéronautique, défense…) sont pour elle l'occasion d'une montée en spécialisation, d'où la bataille pour le leadership sur les programmes.
Enfin, l'UE peut difficilement échapper à sa constitution économique qui est libre-échangiste, concurrentielle et intégratrice. La Commission doit de plus négocier sans cesse avec les États membres, passer des compromis, faire du troc d'avantages et de contraintes. Un tel cadre rend difficile les décisions centralisées, l'usage discrétionnaire de fonds et les priorités fortement affirmées, ce que peuvent réaliser les gouvernements nationaux, même en matière de recherche, comme la Chine ou encore les États-Unis avec leur Defense Advanced Research Project Agency (Darpa).
Dans ce contexte, la France avance son double agenda. C'est dans le cadre européen que peut être définie une réponse aux défis énergétique et numérique. L'Union est le bon échelon pour répondre aux GAFAM et contenir les poussées chinoises. C'est pourquoi la politique du programme Horizon 2020 et des PIIEC est largement justifiée, même si les moyens significatifs tardent encore à être mobilisés. Au sein du cadre national, les problèmes nationaux doivent être réglés et les acteurs français doivent être armés pour concourir avec les autres firmes européennes afin de capter les ressources et localiser les sites de production en France.
Vers une redéfinition de la politique industrielle
Les prochains mois permettront d'évaluer les nouvelles orientations et de voir si les moyens d'enrayer le décrochage français sont à la hauteur du défi à relever. Une France à nouveau consciente des enjeux productifs pourra-t-elle aligner les moyens, saisir les opportunités européennes, nouer les partenariats nécessaires avec les firmes américaines et asiatiques ou, déjà trop affaiblie, avec des écosystèmes évidés, laissera-t-elle l'Allemagne rafler la mise et assistera-t-elle en spectatrice à une nouvelle vague de désindustrialisation ? Le fait d'avoir acté un plan d'investissement dans l'industrie et l'innovation à compter de 2022, dans un contexte marqué par une élection présidentielle où le thème de la souveraineté sera sans doute au centre du débat, est un gage d'une mise en œuvre des nouvelles priorités.
L'enjeu est tout aussi décisif pour l'Europe. Les atermoiements traditionnels, la dispersion des soutiens financiers de juste retour, les catalogues de bons principes ne peuvent plus tenir lieu de politique quand il faut réinventer un modèle économique décarboné et numérique et que la guerre froide technologique s'installe entre la Chine et les États-Unis, que l'Amérique nous somme de choisir notre camp et que nos faiblesses et dépendances se creusent. Rappelons-le, la Chine est présente au sein des pays de l'UE, elle a su se doter "d'avocats" au sein de l'Union grâce à ses investissements portuaires et énergétiques au Portugal, en Grèce et ailleurs, elle mène un dialogue spécifique avec les Peco membres de l'Union. Par ailleurs, la Pologne valorise davantage sa participation à l'OTAN qu'à l'UE. Ainsi, la géopolitique contraint l'Union à une intégration plus grande et à une extension de ses domaines de compétence.
Paradoxalement, c'est la montée des extrêmes, puisque la cohésion de l'Europe est en cause, qui donne toutes ses chances à la redéfinition de sa politique industrielle.