http://www.ccomptes.fr/fr/CC/Theme-291.html
http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/Syntheses/Synthese_politique_publique_assurance_vie.pdf
Présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1 Une politique publique aux objectifs imprécis et mal hiérarchisés . . 7
2 Les résultats de la politique publique . . . . . . . . . . . . . 15
3 Les orientations pour l’avenir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . .23
Présentation
La Cour a procédé à l’évaluation de la politique conduite par les pouvoirs publics pour encourager l’épargne en assurance-vie : ce mode de placement est organisé par des règles spécifiques, il occupe une place centrale dans l’épargne financière des ménages, il génère chaque année un volume considérable d’investissements en titres d’entreprise ou emprunts d’Etat et joue un rôle particulier dans le financement de l’économie, il est assorti d’avantages fiscaux. Le présent rapport présente les résultats de la démarche d’évaluation qui a associé dans un groupe de travail les acteurs et experts compétents et un cercle plus élargi de personnalités a été entendu.
Les premiers enjeux de l’évaluation ont été d’identifier les objectifs de la politique publique, de discuter leur pertinence, puis d’examiner la cohérence des moyens d’action et leur coût pour les finances publiques. Les résultats de l’action publique ont été ensuite analysés au regard des objectifs poursuivis et des moyens mis en œuvre en détaillant l’ensemble des mécanismes, notamment fiscaux, le comportement des différents types d’acteurs, notamment les entreprises d’assurance et les ménages, ainsi que tous les éléments de contexte qui ont contribué aux résultats observés.
La démarche d’évaluation a suivi une approche thématique : financement de l’économie, protection des épargnants et fiscalité. Elle s’est efforcée d’apporter une réponse à six problématiques :
: 1) le rôle de l’assurance-vie dans l’épargne des ménages
; 2) sa place dans le financement de l’économie nationale
; 3) la finalité à attribuer à l’assurance-vie
; 4) l’efficience de la dépense fiscale
; 5) la connaissance et le suivi par l’administration des enjeux de la politique publique
; 6) l’adaptation des règles de protection des épargnants au contexte actuel.
Au terme de ses travaux, la Cour s’est attachée à préciser les orientations qui devraient servir de cadre aux réflexions sur les évolutions globales du dispositif. Elle formule un certain nombre de recommandations susceptibles d’être mises en œuvre dans un délai suffisamment rapproché.
1 Une politique publique aux objectifs imprécis et mal hiérarchisés
L’assurance-vie : un produit multiforme, pilier de l’épargne financière des ménages
Le cadre juridique de l’assurance-vie englobe une grande diversité de formes contractuelles : contrats en euros, contrats en unités de compte, contrats en euros diversifiés et contrats à annuités variables. Elle a évolué, au cours des trente dernières années, d’une stricte prestation d’assurance à un produit d’épargne et de placement financier.
A la fin de 2010, l’encours des contrats d’assurance-vie s’élève à 1 360 Md€. Il représente 35 % de l’épargne financière des ménages (3 822 Md€) contre seulement 24 % en 1997. Plus de 20 millions de contrats ont été souscrits par 17 millions de ménages. Les provisions mathématiques des entreprises d’assurance-vie qui représentent les engagements vis-à-vis des assurés, sont passées de 189,6 Md€ en 1992 à 1 317,5 Md€ fin 2010 (source Fédération française des sociétés d’assurances). Elles ont été multipliées par sept, soit bien plus que la progression du PIB ou du patrimoine des ménages sur la même période.
L’assurance-vie constitue le principal support de l’épargne longue. En moyenne dans la zone euro, 30 % du patrimoine financier des ménages est investi en assurance-vie ou en fonds de pension3. La France (38 %) est à un niveau supérieur à cette moyenne et notamment à celui de l’Allemagne (28 %). L’Italie et l’Espagne se distinguent par des niveaux inférieurs et une proportion plus grande d’actifs de court terme. Au Royaume-Uni, ce taux s’élève à 55 %.
Toutes les catégories de population sont concernées à des degrés divers. 41 % des ménages détiennent au moins un contrat d’assurance en cas de vie, ce qui en fait le support d’épargne le plus utilisé après les livrets défiscalisés (85 % des ménages). L’assurance-vie arrive immédiatement après pour toutes les catégories d’épargnants à l’exception de ceux de moins de 30 ans. La proportion d’agriculteurs et de professionnels libéraux détenant une assurance-vie dépasse la moyenne (respectivement 67,1 % et 66,5 %).
Selon l’enquête Patrimoine 2010 de l’INSEE et dans les limites soulignées par l’institut, les encours d’assurance-vie sont plus concentrés que le patrimoine total des ménages. Les deux tiers de ces encours seraient détenus par des ménages appartenant au dernier décile de patrimoine et 1 % des ménages les plus aisés en détiendraient plus d’un quart. Les données extraites de l’enquête Patrimoine par l’INSEE à la demande de la Cour montrent que l’encours moyen détenu en assurance-vie est inférieur à 20 000 € jusqu’au troisième décile de patrimoine. Selon les professionnels, certains contrats peuvent aller jusqu’à plusieurs dizaines de millions d’euros, voire, dans un nombre très restreint de cas, atteindre plusieurs centaines de millions d’euros.
L’essor de l’assurance-vie s’explique notamment par une combinaison unique d’avantages alliant sécurité, souplesse, liquidité et rendement, qui répond parfaitement aux attentes et aux préférences des épargnants. Il a été également soutenu par une commercialisation très active de la part des réseaux de bancassurance qui sont devenus les premiers distributeurs avec une part de marché de 61 %.
L’offre de produits s’est continuellement améliorée et diversifiée pour répondre aux nouveaux besoins des épargnants. Les motivations exprimées par ces derniers sont liées aux besoins apparaissant au cours du cycle de vie et reflètent principalement le souci d’épargner en vue de la période d’inactivité. Elles peuvent toutefois varier assez sensiblement en fonction de leur situation personnelle, comme le montrent les sondages et les enquêtes examinés au cours des travaux. Aussi l’assurance-vie est-elle à la fois le support d’une épargne populaire et un instrument de gestion patrimoniale pour les ménages les plus aisés. (à suivre)