Nous vous proposons sur 4 jours des Extraits (hors tableaux et graphiques) de la synthèse d’un rapport publié le 19 janvier 2012 sur le site de la Cour des Comptes (cliquer ci-dessous pour accéder au site de la Cour des Comptes ou au texte pdf du rapport)

http://www.ccomptes.fr/fr/CC/Theme-291.html

http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/Syntheses/Synthese_politique_publique_assurance_vie.pdf

Présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  5

1 Une politique publique aux objectifs imprécis et mal hiérarchisés .  . 7

2 Les résultats de la politique publique .   .   .  .  .   .    .   .   .   .   .  .   .  15

3 Les orientations pour l’avenir . .  .  .  . .  . . . .  .  . .     .    .   .   .    .   .   .21

Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..   .   .   .   ..   .   .  .   .  .  .   .   .23

Les objectifs de la politique publique

Historiquement, l’objectif majeur de la politique publique en faveur de l’assurance-vie a été de développer la contribution des assureurs au financement de l’économie en leur permettant de collecter une épargne longue auprès des ménages, elle-même stimulée par une incitation fiscale.

L’intervention de l’Etat repose donc sur un mécanisme indirect. Il ne peut en réalité totalement le maîtriser. Il doit s’en remettre à la fonction d’intermédiation des entreprises d’assurance dont l’objectif naturel est de satisfaire les attentes de leurs assurés, notamment en termes de garantie de rendement, de sécurité et de liquidité des contrats souscrits, et non d’assurer spécifiquement le financement des entreprises ou de la dette publique nationale. Ces contraintes de gestion ne sont pas pleinement compatibles avec la volonté des pouvoirs publics d’orienter l’épargne vers le financement de l’économie affichée dans le programme budgétaire et de performance de la LOLF relatif à la politique de l’épargne.

Par ailleurs, la priorité donnée par l’Etat au financement de l’économie nationale est apparue, au cours des travaux d’évaluation, peu pertinente : les besoins sont en réalité très divers, le contexte est celui de la mondialisation des capitaux. Les capacités de l’Etat à orienter les flux ne sont plus les mêmes que dans le passé. De surcroît, la réglementation européenne lui interdit d’orienter les placements des assureurs.

Les acteurs et experts réunis par la Cour considèrent qu’il serait aujourd’hui plus adéquat d’orienter l’action publique vers la satisfaction des besoins d’épargne à long terme des ménages qui constitue un objectif en soi. En effet, du fait du vieillissement démographique, les besoins d’épargne pour couvrir les aléas de la vie vont croître. Ils concernent notamment l’épargne retraite pour l’instant très faiblement développée. En dépit de l’inquiétude que les Français manifestent vis-à vis du niveau futur de leur pension de retraite, ceux-ci s’y préparent peu et trop tardivement.

Pourtant, l’assurance-vie offre aux épargnants de nombreuses possibilités pour «préparer leur retraite ». La diffusion du PERP dont les caractéristiques ne correspondent pas parfaitement à la diversité, à la complexité et à l’évolution des attentes des épargnants, reste limitée. Une telle reformulation de la hiérarchie des objectifs contribuerait en toute hypothèse indirectement au financement de l’économie. Plus les assureurs disposeront d’une épargne longue et stable, plus ils pourront investir dans des actifs de long terme utiles au dynamisme de l’économie. (à suivre)

Les moyens de l’action publique mis en œuvre

…. La fiscalité constitue le principal levier d’action de la politique publique. Le régime fiscal avantageux de l’assurance- vie, qui a beaucoup évolué au cours des trois dernières décennies, se caractérise aujourd’hui par une grande complexité. Il comporte des éléments spécifiques tant en matière d’imposition des revenus tirés de l’épargne que de taxation au titre de l’ISF des capitaux

détenus et d’imposition pour ceux transmis au bénéficiaire en cas de décès de l’assuré.

Les revenus bénéficiaient d’une exonération totale jusqu’en 1983. Ils sont aujourd’hui soumis à une imposition dégressive selon l’ancienneté du contrat. Cet allègement vise à maintenir une durée de détention des contrats d’au moins huit ans. La fiscalité concernant les revenus des contrats d’assurance-vie constitue une dépense fiscale dont le coût, estimé par l’Etat à 1 Md€, va très vraisemblablement augmenter à moyen terme alors que l’impôt prélevé chaque année ne dépasse pas 400 M€. La Cour montre la fragilité méthodologique du chiffrage de ce coût fiscal. Au titre de l’ISF, les textes fiscaux incluent les contrats rachetables dans l’assiette de l’impôt. En revanche, dans le régime fiscal des transmissions et, en cohérence avec la conception civile de

l’assurance-vie, les contrats n’entrent pas dans la succession de l’assuré et font l’objet d’une taxation particulière. Ce régime peut constituer un moyen de minorer la fiscalité successorale, notamment pour les transmissions en ligne indirecte ou à des tiers, et d’atténuer ainsi les caractéristiques du droit successoral français.

Ces modalités fiscales de la transmission des capitaux n’ont pas de lien avec les objectifs de la politique publique tels qu’ils sont formulés. L’administration ne comptabilise pas en dépense fiscale les avantages consentis et ne chiffre pas leur coût. L’influence de la fiscalité sur les comportements des ménages ne peut pas être établie précisément, ce qui rend très délicats les réglages et les modifications éventuelles : le niveau adéquat de l’avantage fiscal ne peut donc être quantifié en l’état actuel de la connaissance par l’administration de ces comportements. Les travaux d’évaluation montrent que l’alourdissement des prélèvements fiscaux et sociaux n’a pas freiné dans le passé le développement rapide de l’assurance-vie.

Devenu considérable, le volume d’épargne collecté par l’assurance-vie limite les marges de manœuvre. La difficulté avérée d’anticiper les incidences que tout changement de règles pourrait entraîner dans le comportement des épargnants astreint l’Etat au pragmatisme et à la prudence. L’existence et le maintien d’un régime fiscal spécifique, notamment en matière de transmission, participent de la confiance des épargnants dans le système de l’assurance-vie et par suite, de la stabilité des encours. (à suivre)