Nous vous proposons sur 4 jours des Extraits (hors tableaux et graphiques) de la synthèse d’un rapport publié le 19 janvier 2012 sur le site de la Cour des Comptes (cliquer ci-dessous pour accéder au site de la Cour des Comptes ou au texte pdf du rapport)

http://www.ccomptes.fr/fr/CC/Theme-291.html

http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/Syntheses/Synthese_politique_publique_assurance_vie.pdf

Présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  5

1 Une politique publique aux objectifs imprécis et mal hiérarchisés .  . 7

2 Les résultats de la politique publique .   .   .  .  .   .    .   .   .   .   .  .   .  15

3 Les orientations pour l’avenir . .  .  .  . .  . . . .  .  . .     .    .   .   .    .   .   .21

Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..   .   .   .   ..   .   .  .   .  .  .   .   .23

2 Les résultats de la politique publique

Une adéquation imparfaite aux besoins actuels de financement de l’économie

Les assureurs encaissent les primes avant de verser les prestations. Ils disposent de ce fait de réserves importantes à investir. Leur modèle économique les conduit logiquement à se comporter en investisseurs réguliers. Fin 2010, les entreprises d’assurance géraient 1 684 Md€ d’actifs dont près de 90 % pour les seules entreprises d’assurance-vie.

Les contraintes juridiques et de gestion afférentes aux contrats d’assurance-vie impliquent une politique de placement particulière, orientée vers des actifs liquides et réputés peu risqués, principalement les obligations.

La contribution du secteur de l’assurance au financement de l’économie nationale doit être relativisée. Il réalise 49 % de ses placements en actifs d’entreprise au bénéfice d’entreprises résidentes, soit 444 Md€ sur 909 Md€ à la fin de 2010. Moins de 10 % de ses placements portent sur des titres – actions et obligations- d’entreprises non financières résidentes. Toutefois, les assureurs, en investissant dans les obligations émises par le secteur bancaire et financier, contribuent indirectement au financement de l’économie par son intermédiaire.

Ces placements sont de moins en moins tournés vers le marché des actions en raison de la volatilité des marchés boursiers depuis dix ans, de la mise en place de normes comptables privilégiant l’inscription en valeur de marché et de la perspective des règles prudentielles dites de Solvabilité 2 qui vont pénaliser le risque actions dans le bilan des assureurs.

Les initiatives pour orienter l’épargne en assurance-vie vers des besoins spécifiques, comme le financement des PME, n’ont pas rencontré le succès escompté. En particulier, l’engagement en 2004 de la profession de consacrer 2 % de ses actifs aux PME non cotées n’a pas été complètement tenu. Les contrats dits « DSK » (D. Strauss-Kahn) et « NSK »  (N. Sarkozy) qui doivent être investis pour partie en actions de PME ou d’entreprises innovantes ne se sont pas développés en dépit d’un avantage fiscal renforcé pour les ménages. La possibilité de transformer des contrats en euros en contrats en unités de compte tout en conservant l’antériorité fiscale n’a eu qu’un effet modeste. Les encours en unités de compte ne représentent en 2010 que 220 Md€ environ, soit 16,7 % des provisions mathématiques totales des contrats d’assurance-vie.

Les assureurs détenaient fin 2010 20 % de la dette de l’Etat à plus d’un an, soit environ 200 Md€ sur 1 040 Md€. Cependant la part de la dette de l’Etat détenue par le secteur de l’assurance a sensiblement diminué (40 % en 1999). Ce mouvement est allé de pair avec l’internationalisation de la détention de la dette française.

Une protection de l’épargnant étendue, une information perfectible

Les mécanismes de protection des épargnants concernent à la fois la protection de leurs intérêts financiers, le contrôle des pratiques commerciales, l’information sur les frais ainsi que l’ensemble des dispositions régissant le contrat.

Si des dispositions réglementaires et financières garantissent un degré certain de sécurité aux assurés-vie, la réglementation et la surveillance prudentielles renforcées constituent la meilleure protection des investissements des ménages. Le code des assurances fixe notamment les exigences minimales en matière de fonds propres, les règles de diversification des investissements, les limites de placement par catégorie d’actifs et l’obligation pour l’assureur de constituer des réserves suffisantes pour faire face à tout moment aux engagements envers les assurés. Il revient à l’Autorité de contrôle prudentiel d’exercer à l’égard des entreprises d’assurance la nécessaire surveillance prudentielle.

Des obligations de recherche des bénéficiaires des contrats non réclamés au décès de l’assuré ont été instituées en 2005, puis renforcées en 2007. Le dispositif mis en place par les assureurs, dénommé AGIRA (Association de gestion des informations sur les risques en assurance), a permis, à mi-2010, de traiter 35 000 dossiers et de reverser plus de 500 M€. Ces résultats, certes significatifs, demeurent en deçà des attentes, le montant des encours non réclamés pouvant s’élever selon les estimations à plusieurs milliards d’euros.

La protection de l’assuré-vie repose également sur le devoir d’information et de conseil de l’assureur. L’information de l’épargnant relève aujourd’hui de règles complexes et formalistes dont la portée au bénéfice de l’assuré a été renforcée par la jurisprudence. Contraignantes pour les assureurs, les règles formalisant l’obligation d’information peuvent paradoxalement nuire à la lisibilité et la simplicité de compréhension pour le souscripteur. Les épargnants sont globalement bien informés des frais qui leur sont prélevés. Cependant, l’information sur les frais rémunérant les intermédiaires et les gestionnaires des fonds, notamment dans le cadre des contrats en unités de compte, nécessite des améliorations.

Une efficacité et une efficience de l’incitation fiscale difficiles à établir

L’efficacité de la fiscalité de l’assurance-vie, qui constitue le moyen principal de la politique publique, n’est pas complètement établie au terme des travaux. La Cour observe que la fiscalité des revenus tirés de l’assurance-vie n’incite pas l’ensemble des ménages à la détention longue. L’incitation fiscale ne concerne dans les faits qu’une minorité d’épargnants détenteurs des contrats d’assurance-vie les plus importants. La définition de la durée des contrats qui conditionne le bénéfice de l’avantage fiscal n’est pas efficace. En effet, elle ne tient pas compte de l’historique des versements. Certains contrats peuvent ainsi devenir de simples véhicules fiscaux et être utilisés comme des comptes d’épargne rémunérés, constituant une source d’instabilité de l’encours.

Le barème fiscal des rentes viagères est obsolète. Il n’a jamais été modifié depuis 1963, malgré une évolution sensible des conditions démographiques (augmentation de l’espérance de vie) et économiques (diminution du rendement de l’épargne). Comme le montre le graphique ci-après, le barème actuel entraîne un surdimensionnement des intérêts inclus dans le montant de la rente pour le calcul de l’impôt. L’obsolescence du barème des rentes a pour effet que tout ou partie des

produits acquis pendant la phase de constitution de l’épargne est comprise dans l’assiette de taxation au barème de l’IR alors que ces derniers sont explicitement exonérés par le code général des impôts. En outre, le fait de taxer la rente au barème de l’IR ne donne pas au crédirentier l’avantage du prélèvement forfaitaire libératoire et de l’abattement.

Le barème n’incite donc pas à opter pour un dénouement en rente des contrats d’assurance-vie. Or ce dernier présente, outre l’intérêt pour l’épargnant, celui d’allonger la durée d’immobilisation du capital et de fournir à l’assureur une plus grande maîtrise du rythme et de l’échéance des prestations sur le long terme.

En matière de transmission, la fiscalité de l’assurance-vie consent un avantage substantiel pour les successions hors la ligne directe et conjoint survivant. Dans le cas de patrimoines importants, les conditions spécifiques de taxation sont très inférieures aux droits de mutation à titre gratuit après abattement. Selon les professionnels consultés par la Cour, la fiscalité en matière de transmission des capitaux d’assurance-vie constituerait la souplesse nécessaire en raison de la spécificité du droit successoral français. La fiscalité de droit commun privilégie la succession en ligne directe. Elle est plus lourde en France que dans la plupart des pays européens, notamment l’Allemagne.

Sous l’angle de l’efficience, les travaux d’évaluation n’ont pas permis de conclure à une incidence réelle de la fiscalité sur le comportement des épargnants. Or, l’orientation des comportements par la fiscalité constitue le postulat fondateur de la politique en matière d’assurance-vie. Les épargnants n’appréhendent pas bien son régime fiscal, ce qui les conduit parfois à choisir l’option la moins favorable pour eux. Certains choisissent le prélèvement forfaitaire libératoire alors qu’ils auraient intérêt à être imposés au barème. (à suivre)