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DROITS FONDAMENTAUX DES PERSONNES AGEES ACCUEILLIES EN EHPAD
PRESENTATION
Ce rapport revient sur le respect des droits fondamentaux des personnes âgées, hébergées dans les Ehpad. En six ans, les services de la Défenseure des droits ont reçu plusieurs centaines de signalements pour des mauvais traitements dans ces établissements. Pour Claire Hédon, de très nombreux principes de droits fondamentaux sont bafoués par les Ehpad : entre autres, les principes de libre choix et de consentement éclairé, du droit à une prise en charge et à un accompagnement adaptés, du droit à la santé, de la liberté d'aller et venir, du droit à la propreté, ou encore du droit à la vie privée, à l'intimité et au maintien des liens familiaux. Une situation qui s'est encore aggravée avec la crise sanitaire. Ainsi, 13 des 64 recommandations concernent directement la crise sanitaire.
SOMMAIRE
Introduction
I· Les droits et libertés des personnes âgées accueillies en EHPAD à l’épreuve de la réalité
A· Principe du libre choix, du consentement éclairé et droit à l’information de la personne accueillie
Le libre choix du lieu de résidence
La recherche du consentement éclairé
La formalisation du consentement par le contrat de séjour
Le droit à une information claire, compréhensible et adaptée
Le droit à la désignation d’une personne de confiance
B· Le droit à une prise en charge et à un accompagnement adaptés
La mise en place du projet personnalisé
Les freins institutionnels à la prise en charge et à l’accompagnement adaptés
Les conséquences sur la prise en charge et l’accompagnement des résidents
C· Le droit à la santé
La coordination des soins
La prise en charge médicamenteuse
La prise en charge nocturne et les transferts aux urgences
La santé bucco-dentaire
L’accompagnement de la fin de vie
D· La liberté d’aller et venir
Les entraves fondées sur la sécurité des résidents
Le recours aux dispositifs de géo-localisation
Le recours aux mesures de contention
E· Le droit à la vie privée, à l’intimité et au maintien des liens familiaux
Le recours aux dispositifs de vidéosurveillance
Le droit à une vie personnelle et familiale
F· Le droit à la propriété
La responsabilité des établissements
La maltraitance financière
G· Le droit au recours effectif et à la protection
Réclamation du résident
Signalement d’actes de maltraitance envers un résident
Gestion des événements indésirables en EHPAD
Évaluations et contrôles du respect des droits fondamentaux des résidents
- L’impact de la crise sanitaire sur les droits et libertés des personnes accueillies en EHPAD
A· La faible lisibilité des normes en vigueur
B· L’absence de cadre normatif permettant de fonder les restrictions spécifiques
C· Les entraves aux droits et libertés liées au recours accru au « droit souple »
Une illustration de la limitation du droit de sortie des personnes résidant en EHPAD au cours du premier confinement
Une illustration de la suspension du principe de libre arbitre de la personne accueillie
L’assouplissement attendu des mesures postérieurement à la campagne nationale de vaccination contre la COVID-19
D· L’élargissement des limitations de sortie et des restrictions de déplacement
E· Les entraves à la vie privée et familiale
Limitations de visites
Sentiment d’isolement et dégradation de l’état de santé
Fin de vie
F· L’absence de continuité des soins
G· Les difficultés d’accès aux droits et au recours effectif
Récapitulatif des recommandations
Annexe : contexte et cadre normatif de la crise sanitaire
Notes
RECOMMANDATIONS (Récapitulatif)
Principe du libre choix, du consentement éclairé et droit à l’information de la personne accueillie
La Défenseure des droits recommande au ministre des Solidarités et de la Santé
- Recommandation n°1 De veiller à ce que les directions de tous les EHPAD planifient, dans les meilleurs délais, un audit externe portant sur la validité des contrats de séjour de toutes les personnes accueillies et de procéder, le cas échéant, à leur régularisation.
- Recommandation n°2 D'inciter les directions des EHPAD à proposer, lorsque c’est possible, au futur résident d’alterner, dans un premier temps, les séjours en établissement et au domicile, afin de permettre un choix éclairé.
- Recommandation n°3 D'inscrire dans une disposition réglementaire l’obligation d’intégrer dans le livret d’accueil, la Charte des droits, le règlement de fonctionnement et les contrats de séjour de l’EHPAD, un volet en « facile à lire et à comprendre » (FALC) pour tous ceux qui rencontrent des difficultés de compréhension.
- Recommandation n°4 D'engager des actions de sensibilisation auprès des professionnels, des résidents et de leurs proches sur le rôle de la personne de confiance dans le secteur médico-social.
- Recommandation n°5 De prévoir, par une disposition réglementaire, l’obligation d’inscrire le nom et les coordonnées de la personne de confiance désignée par le résident dans son dossier administratif.
- Recommandation n°6 De modifier l’article L. 311-4 du CASF relatif à la présence de la personne de confiance lors de la conclusion du contrat de séjour afin que la personne de confiance désignée soit systématiquement invitée à participer à l’entretien sauf si la personne accueillie s’y oppose.
La Défenseure des droits recommande aux agences régionales de santé (ARS) et aux conseils départementaux (CD)
- Recommandation n°7 De veiller à ce que les directions des EHPAD renforcent l’information du résident et de ses proches sur les modalités de prise en charge, les prestations proposées, les mesures de protection, les voies de recours ainsi que le droit pour la personne accueillie de désigner une personne confiance.
- Recommandation n°8 D'inciter les directions des EHPAD à désigner un référent chargé de veiller à la recherche effective du consentement des résidents, la nomination de ce référent « consentement » s’inscrivant dans le projet d'établissement.
La Défenseure des droits recommande au ministre de l’Economie, des Finances et de la Relance
- Recommandation n°9 De renforcer les contrôles des EHPAD par la Direction générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des fraudes (DGCCRF) portant sur la vérification de l’absence de clauses abusives dans les contrats de séjour.
Le droit à une prise en charge et à un accompagnement adaptés
La Défenseure des droits recommande au ministre des Solidarités et de la Santé
- Recommandation n°10 D'adopter, au-delà des recommandations de la Haute Autorité de santé (HAS), un cadre réglementaire définissant les conditions d’élaboration du projet personnalisé du résident.
- Recommandation n°11 De fixer un ratio minimal de personnels travaillant en EHPAD en fonction du niveau d’autonomie et des soins requis des résidents. Elle recommande de suivre la proposition du Conseil de l’âge du Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge (HCFEA) qui fixe un objectif de norme d’encadrement de 0,8 effectif à temps plein (ETP) par résident.
- Recommandation n°12 De revaloriser les diplômes et les parcours professionnels liés aux métiers de l’accompagnement à l’autonomie, comme préconisé dans le rapport El Khomri "Plan de mobilisation nationale en faveur de l’attractivité des métiers du grand âge".
La Défenseure des droits recommande aux ARS et aux CD de s’assurer, lors des contrôles et des inspections
- Recommandation n°13 Que le rôle et l’intervention des tiers, notamment des « dames de compagnie », au sein des EHPAD sont clarifiés dans le règlement intérieur de l’établissement.
- Recommandation n°14 Que les directions des EHPAD proposent des activités accessibles et adaptées aux résidents les moins autonomes.
- Recommandation n°15 Que le projet personnalisé est élaboré dans les délais et réévalué périodiquement avec la participation du résident. Une attention particulière sera portée aux aides techniques.
La Défenseure des droits recommande aux ARS (Agences Régionales de Santé)
- Recommandation n°16 De soutenir toute démarche initiée par les directions des EHPAD visant à mettre en place le marquage des appareils (prothèses auditives, dentaires…) afin de limiter les pertes d’appareillages.
- Recommandation n°17 De s’assurer, lors des contrôles et inspections, de la mise en place à l’attention du personnel d’actions de sensibilisation et de prévention relatives aux risques de dénutrition et de déshydratation, ainsi que de l’adéquation de la nourriture et des solutions d’hydratation au degré d’autonomie du résident.
Le droit à la santé La coordination des soins
La Défenseure des droits recommande aux ARS (Agences Régionales de Santé)
- Recommandation n°18 D’engager des actions visant à développer le réseau des partenariats entre les EHPAD et les professionnels libéraux, les centres de santé spécialisés (kinésithérapeutes, orthophonistes…) pour améliorer l’accès aux spécialités médicales en recourant si nécessaire à la télémédecine.
- Recommandation n°19 D’inscrire dans les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) des EHPAD un objectif de coordination des équipes soignantes avec les intervenants extérieurs.
- Recommandation n°20 D’inciter les directions des EHPAD à mettre en place des outils adaptés de partage d’informations médicales entre les professionnels participant à la prise en charge du résident pour maintenir à jour son dossier médical.
- Recommandation n°21 De s’assurer, lors des contrôles et des inspections, que le médecin coordonnateur de l’EHPAD n’exerce pas, à titre habituel, la fonction de médecin traitant des résidents, hors convention spécifique ou prises en charge en urgence.
La Prise en charge médicamenteuse
La Défenseure des droits recommande aux ARS (Agences Régionales de Santé)
- Recommandation n°22 De s’assurer, lors des contrôles et des inspections, de la mise en place au sein de l’EHPAD d’une évaluation régulière des procédures liées à la sécurisation et à la traçabilité du circuit du médicament.
La Prise en charge nocturne et transferts aux urgences
La Défenseure des droits recommande au ministre des Solidarités et de la Santé
- Recommandation n°23 De valoriser le déploiement au sein du secteur médico-social d’infirmiers en pratique avancée (IPA).
- Recommandation n°24 D’établir une cartographie des EHPAD situés en zone blanche ou grise sur l’ensemble du territoire et d’envisager leur couverture numérique afin qu’ils puissent déployer des dispositifs de télémédecine pour améliorer l’accès aux spécialités médicales.
- Recommandation n°25 De promouvoir la permanence des soins de nuit par la généralisation d’une présence infirmière, le cas échéant, mutualisée entre les établissements médico-sociaux ou sanitaires.
- Recommandation n°26 De prévoir dans une disposition réglementaire la désignation d’un cadre d’astreinte dans chaque EHPAD.
La Défenseure des droits recommande aux ARS (Agences Régionales de Santé)
- Recommandation n°27 De structurer dans chaque territoire des parcours d’admission directe non programmée à l’hôpital pour les résidents afin d’éviter les passages aux urgences inutiles.
- Recommandation n°28 De s’assurer que les EHPAD et les hôpitaux de référence ont mis en place une procédure de gestion des urgences.
Santé bucco-dentaire
La Défenseure des droits recommande au ministre des Solidarités et de la Santé, avec l’appui de l’Ordre national des chirurgiens-dentistes
- Recommandation n°29 De veiller à ce que les directions des EHPAD organisent la réalisation d’un bilan de stomatologie à l’arrivée du résident et s’assurent de la réalisation d’un suivi dentaire tout au long de son séjour.
Accompagnement de la fin de vie
La Défenseure des droits recommande au ministre des Solidarités et de la Santé
- Recommandation n°30 De développer la prise en charge des soins palliatifs au sein des EHPAD et de demander aux ARS d’inscrire dans les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) des EHPAD un objectif portant sur les partenariats avec des réseaux ou équipes mobiles en soins palliatifs.
La liberté d’aller et venir
La Défenseure des droits recommande au ministre des Solidarités et de la Santé
- Recommandation n°31 De modifier le cadre règlementaire en vigueur afin de garantir la liberté d’aller et venir des résidents, en prévoyant notamment une réévaluation des mesures individuelles restrictives de liberté avant six mois.
- Recommandation n°32 D’inscrire dans le plan de contrôle des ARS de s’assurer que les restrictions de la liberté d’aller et venir de la personne désorientée sont nécessaires à la préservation de sa sécurité, strictement proportionnées au but poursuivi et limitées dans le temps.
- Recommandation n°33 De diligenter une mission de l’IGAS sur le recours aux mesures de contention dans les établissements médico-sociaux.
La Défenseure des droits appelle l’attention du ministre des Solidarités et de la Santé
- Recommandation n°34 Sur l’absence de fondement législatif autorisant le recours à la géolocalisation de personnes accueillies en EHPAD et lui recommande d’adopter, le cas échéant, un cadre législatif spécifique.
Le droit à la vie privée, à l’intimité et au maintien des liens familiaux
La Défenseure des droits recommande au ministre des Solidarités et de la Santé
- Recommandation n°35 D’inscrire dans une disposition du CASF le droit de visite quotidien du résident par ses proches s’il le souhaite.
- Recommandation n°36 D’élaborer un guide à l’usage des professionnels explicitant le cadre juridique de la mise en place des systèmes de vidéosurveillance.
La Défenseure des droits recommande aux ARS et aux CD
- Recommandation n°37 De mener des actions de sensibilisation des personnels des EHPAD sur le respect du droit à l’intimité et à la vie privée.
Le droit à la propriété
La Défenseure des droits recommande aux ARS (Agences Régionales de Santé) et aux CD (Conseils Départementaux)
- Recommandation n°38 De sensibiliser les directions des EHPAD aux pratiques de repérage, de signalement et de prévention de la maltraitance financière.
- Recommandation n°39 De veiller à ce que les directions des EHPAD renforcent l’information du résident sur les règles relatives à la responsabilité de l’EHPAD en cas de vol, de perte ou de détérioration de ses objets.
- Recommandation n°40 De s’assurer, lors des contrôles et des inspections, que l’inventaire des biens du résident est signé par ce dernier.
La Défenseure des droits recommande au ministre de l’Economie, des Finances et de la Relance
- Recommandation n°41 De renforcer les contrôles des EHPAD par la DGCCRF portant sur la vérification de l’absence de clauses interdisant de rechercher la responsabilité des établissements, en cas de vol, de perte ou de détérioration des biens des résidents.
Le droit au recours effectif et à la protection
La Défenseure des droits recommande au ministre des Solidarités et de la Santé
- Recommandation n°42 De mettre en place des observatoires régionaux permettant de mieux répondre aux situations de maltraitance signalées sur un territoire.
- Recommandation n°43 De rendre obligatoire une formation initiale et continue à la bientraitance et à la lutte contre la maltraitance à l’attention de tous les professionnels intervenant dans l’accompagnement et le soin des résidents.
- Recommandation n°44 De structurer et de mettre en place un dispositif effectif de médiation dans le secteur médico-social.
- Recommandation n°45 De mettre en œuvre une plus grande collaboration entre les ARS et les CD sur le traitement des plaintes ainsi que sur la coordination des contrôles et inspections en élaborant un référentiel partagé.
- Recommandation n°46 De prendre des mesures appropriées pour protéger le résident en EHPAD de toutes représailles à son encontre à la suite d’une plainte de ses proches concernant des défaillances liées à sa prise en charge.
La Défenseure des droits recommande au ministre de l’Intérieur
- Recommandation n°47 De sensibiliser les personnels chargés de recueillir les plaintes du résident et de ses proches portant sur des faits de maltraitance au sein des EHPAD.
La Défenseure des droits recommande aux ARS et aux CD
- Recommandation n°48 De s’assurer de l’organisation effective et régulière dans les EHPAD d’actions de formation et de sensibilisation des professionnels sur la conduite à adopter face à la maltraitance, sur l’obligation de signalement et les conditions de levée du secret.
- Recommandation n°49 De veiller à ce que les directions des EHPAD renforcent la gestion et le suivi des événements indésirables au sein de l’établissement.
- Recommandation n°50 D'assurer un suivi coordonné des établissements ayant fait l’objet d’injonctions à l’issue d’un contrôle, dans un délai raisonnable.
La Défenseure des droits recommande à la Haute Autorité de santé (HAS)
- Recommandation n°51 D’intégrer dans le nouveau dispositif d’évaluation des structures médico-sociales la publication des résultats sous forme d’indicateurs afin de mettre à disposition du grand public des informations qualitatives sur les différents établissements.
L’impact de la crise sanitaire sur les droits et libertés des personnes accueillies en EHPAD
La Défenseure des droits recommande au ministre des Solidarités et de la Santé, lors d’une crise sanitaire
- Recommandation n°52 D’adopter un cadre juridique spécifique garantissant le respect par les EPHAD du caractère nécessaire et proportionné des mesures prises dans le cadre d’une crise sanitaire et susceptibles de porter atteinte aux droits et libertés des personnes accueillies.
- Recommandation n°53 De limiter le recours au droit souple pour toute mesure attentatoire aux droits et libertés des personnes accueillies.
- Recommandation n°54 De mettre en place, des dispositifs de soutien sanitaire aux directions des EHPAD à l’échelle du territoire, sous la coordination des ARS, intégrant les astreintes "personnes âgées", les filières gériatriques, les équipes mobiles de soins palliatifs et l’appui de l’espace éthique régional. Les noms et coordonnées des référents médicaux seraient diffusés à tous les EHPAD du territoire concerné.
- Recommandation n°55 De renforcer, pendant une crise sanitaire, la plateforme nationale « Renfort-RH » afin de mobiliser, en complément de la réserve sanitaire, les profils utiles (paramédicaux, cuisiniers…) en renfort dans les EHPAD.
- Recommandation n°56 De faciliter l’accès à la régulation en demandant aux ARS d’identifier un référent EHPAD au sein des Services d'aide médicale urgente (SAMU).
- Recommandation n°57 De renforcer l’organisation de la prise en charge en hospitalisation à domicile (HAD) des résidents relevant d’une hospitalisation mais ne requérant pas de surveillance continue 24/24 en soins intensifs.
- Recommandation n°58 D’organiser l’information des directions des EHPAD, le plus en amont possible, de la mise en place de nouvelles mesures.
- Recommandation n°59 De veiller à ce que toutes les décisions liées au renforcement des mesures de contrainte sanitaire (restriction de visites, limitation de la liberté d’aller et venir) soient prises pour une durée déterminée et limitée dans le temps, et proportionnées aux situations individuelles.
La Défenseure des droits recommande aux ARS et aux CD
- Recommandation n°60 De garantir l’individualisation de la mise en œuvre par les responsables d’EHPAD des consignes et recommandations émises par les ministères et autorités sanitaires.
- Recommandation n°61 D’actualiser le dispositif "plan bleu" et le "plan de continuité d’activité" au regard de la crise sanitaire de la Covid-19 afin d’adapter au mieux l’alerte, l’information et la coordination à l’échelle du territoire. Elle recommande que le conseil de la vie sociale (CVS) de chaque EHPAD soit consulté sur le "plan de continuité d’activité".
- Recommandation n°62 De mettre en place une cellule d’expertise et de ressources pour répondre aux difficultés rencontrées par les directions des EHPAD.
- Recommandation n°63 De veiller à ce que les directions des EHPAD informent et consultent par tout moyen le CVS de l’EHPAD sur toute décision liée au renforcement des mesures de contrainte sanitaire et s’assurent que celles-ci sont fixées pour une durée déterminée et limitée dans le temps et proportionnées aux situations individuelles.
- Recommandation n°64 De veiller, à ce que les directions des EHPAD proposent et organisent des modalités de communication à distance pour les résidents (téléphone, vidéoconférence, courriel, applications dédiées, mise à disposition de papier et stylos...) permettant à l’ensemble des personnes de garder un contact avec leurs proches