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Agriculture et alimentation : l’essentiel de la loi Égalim
Améliorer le revenu des agriculteurs et favoriser la montée en gamme de leurs productions sont les deux principaux objectifs de la loi Agriculture alimentation du 30 octobre 2018 (dite loi "Égalim"). Vie-publique.fr vous détaille l’essentiel des dispositions de la loi.
La loi du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible a été adoptée après les États généraux de l’alimentation organisés du 20 juillet au 21 décembre 2017. La loi poursuit les objectifs identifiés par les états généraux.
Augmenter les revenus des producteurs
Selon les données de l’étude d’impact du projet de loi, le revenu des agriculteurs ne cesse de diminuer en France. En 2016, 50% des agriculteurs auraient touché moins de 350 euros par mois. Entre 2013 et 2015, le revenu annuel moyen des agriculteurs a chuté de 30% (passant de 14 000 euros à 9 700 euros par an) et ils font face à un endettement croissant.
Les travaux de l’Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires démontrent par ailleurs une part très réduite (moins de 10%) de la valeur ajoutée pour l’agriculture dans les dépenses alimentaires. Dans certains secteurs, la dégradation des marges nettes est telle que les prix pratiqués ne couvrent pas les coûts de production. Cette situation est liée à la perte de pouvoir de négociation des producteurs face à un secteur de la distribution de plus en plus concentré. La rénovation des relations économiques entre les acteurs des filières agricoles et agroalimentaires est l’un des objectifs majeurs de la loi Égalim.
Inversion de l’initiative de la fixation du prix
Pour mettre fin à la guerre des prix à laquelle se livrent les grandes enseignes de la distribution qui peut contraindre les producteurs à vendre leurs produits à perte, la loi inverse l’initiative de la construction du prix de vente au profit des producteurs. Pour équilibrer les négociations et rehausser le prix d’achat au producteur, la loi organise un régime spécifique au secteur agricole en matière de droit de la distribution et de droit de la concurrence.
La conclusion d’un contrat de vente écrit entre le producteur et le premier acheteur doit désormais être précédée d’une proposition de prix faite par le producteur à partir d’indicateurs des coûts de production agricole. Le contrat doit contenir des clauses relatives "au prix ou aux critères et modalités de détermination et de révision du prix" en définissant "un ou plusieurs indicateurs relatifs aux prix des produits agricoles et alimentaires constatés sur les marchés et à l’évolution de ces prix ainsi qu’un ou plusieurs indicateurs relatifs aux quantités, à la composition, à la qualité, à l’origine, à la traçabilité ou au respect d’un cahier des charges".
Les indicateurs de référence
Les indicateurs de référence sont au cœur du dispositif prévu par la loi pour refonder les relations contractuelles entre les agriculteurs et le secteur de la distribution. Ils servent à justifier le prix demandé par les producteurs et à rendre plus difficile sa contestation par les distributeurs. C’est aux organisations interprofessionnelles qu’il revient de les élaborer et de les diffuser.
Des indicateurs sont également définis par le code rural et de la pêche maritime (indicateurs relatifs aux coûts pertinents de production en agriculture, indicateurs relatifs aux prix des produits agricoles et alimentaires constatés sur le ou les marchés sur lesquels opère l’acheteur, etc.). Les indicateurs établis par l’Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires peuvent également être utilisés.
Prise en application de la loi, l’ordonnance du 24 avril 2019 renforce la lutte contre les prix abusivement bas. Elle systématise la faculté, pour un fournisseur de produits agricoles ou de denrées alimentaires, d’engager la responsabilité de l’acheteur s’il impose un tel prix, alors que ceci n’était auparavant possible que rarement, dans des situations de marché critiques.
De façon complémentaire, la loi renforce les organisations de producteurs et encourage les petits producteurs à se réunir au sein d’associations de producteurs, disposant d’un plus grand pouvoir de négociation, tel que le préconisait déjà le Conseil économique et social (Cese) dans un rapport consacré au circuit de distribution alimentaire en mai 2016.
Une autre ordonnance du 24 avril 2019 renforce l’arsenal juridique du ministre chargé de la protection de l’ordre public économique pour sanctionner les abus de la grande distribution dans ses relations avec ses fournisseurs. Ces dispositions du code du commerce sont simplifiées et recentrées sur trois notions : déséquilibre significatif, avantage sans contrepartie, rupture brutale de la relation commerciale.
Relèvement du seuil de revente à perte (SRP) et encadrement des promotions
Pour rééquilibrer les relations commerciales entre distributeurs et producteurs, la loi prévoit également le rehaussement du seuil de revente à perte. Cette mesure précisée par l’ordonnance du 12 décembre 2018 et un décret du 28 décembre 2018 est entrée en vigueur à titre expérimental pour deux ans le 1er février 2019.
Ces dernières années, la grande distribution a fait l’objet de critiques sur la pratique de la revente à prix coûtant. Concrètement, sur certains produits, qui sont généralement les produits d’appel, le prix de vente aux consommateurs n’est relevé d’aucune marge. Le seuil de revente à perte correspond au prix d’achat au producteur auquel s’ajoutent le prix du transport, la taxe sur la valeur ajoutée et d’éventuelles autres taxes (TVA).
Le seuil de revente à perte est rehaussé de 10%. Cela signifie que le prix de vente au consommateur doit être augmenté de 10% dans le cas d’un produit auparavant vendu à prix coûtant. Le dispositif ne précise pas selon quelles modalités le distributeur va reverser ces 10% au producteur. Rien n’oblige celui-ci à augmenter le prix d’achat au producteur.
Le seuil de revente à perte ne concerne pas le seuil de vente à perte. Les marques distribuées directement par la grande distribution ne sont donc pas soumises à ces dispositions.
Dans un communiqué de presse du 13 février 2019, la commission des affaires économiques du Sénat qui assure un suivi de la mise en application des mesures de la loi Égalim souligne que "Les auditions ont permis de constater les premiers contournements des dispositions législatives adoptées (…) Pour Richard Panquiault, directeur général de l’Institut de liaison et d’études des industries de consommation : "ce qui est clair aujourd’hui, c’est que la marge supplémentaire issue de la revalorisation du seuil de revente à perte se traduit soit par une baisse de prix des produits de marques de distributeur, soit par des remises créditées sur cartes de fidélité", au profit du consommateur mais sans certitude que les agriculteurs en bénéficient".
La loi Égalim, complétée par l’ordonnance du 12 décembre 2018, limite l’ampleur des avantages promotionnels sur les produits alimentaires. L’encadrement de promotions est en vigueur à titre expérimental pour une durée de deux ans depuis le 1er janvier 2019 :
- les remises sur les produits alimentaires sont plafonnées à 34% de la valeur, ce qui signifie la fin de l’offre deux produits pour le prix d’un (mais l’offre trois produits pour le prix de deux reste autorisée) ;
- les promotions ne peuvent concerner que 25% du volume annuel écoulé par l’enseigne ;
- l’article 16 de la loi modifie l’article L. 441-2 I du code de commerce et interdit l’utilisation du terme "gratuit" dans la promotion d’un produit alimentaire.
Saisie pour avis sur l’ordonnance du 12 décembre 2018, l’Autorité de la concurrence a émis un avis très réservé sur le relèvement du seuil de revente à perte et sur l’encadrement des promotions en valeur. Elle a émis un avis défavorable sur l’encadrement des promotions en volume. Globalement, l’Autorité considère que ces dispositifs reposent sur "une élévation des marges de la grande distribution au détriment des consommateurs finaux plutôt que sur une modification de la relation entre producteurs et distributeurs".
Vers une alimentation plus saine
Le deuxième volet de la loi concerne les mesures en faveur d’une alimentation saine et le respect du bien-être animal. Il s’agit d’organiser une transition vers un approvisionnement alimentaire d’une meilleure qualité.
La restauration collective
La loi instaure l’obligation de servir des repas "dans les restaurants collectifs dont les personnes morales de droit public ont la charge" qui comprennent une part au moins égale à 50% de produits bénéficiant de labels ou issus des circuits courts et au moins 20% de produits issus de l’agriculture biologique. Les labels autorisés dans les 50% ont été fixés par un décret du 23 avril 2019. Ce sont :
- le label rouge ;
- l’appellation d’origine ;
- l’indication géographique ;
- la spécialité traditionnelle garantie ;
- la mention "issus d’une exploitation de haute valeur environnementale" ;
- la mention "fermier" ou "produit de la ferme" ou "produit à la ferme", pour les produits pour lesquels existe une définition réglementaire des conditions de production.
L’entrée en vigueur de ces dispositions est fixée au 1er janvier 2022.
Les proportions de 50 et 20% sont établies en valeur hors taxe. En conséquence, les volumes de produits alimentaires achetés qui échappent à cette obligation devraient restés plus importants, notamment en raison du prix plus élevé des produits labellisés bio ou écologiques. Un rapport doit être remis en 2020 pour étudier la possibilité d’étendre cette obligation à l’ensemble de la restauration privée.
Par ailleurs, la loi encourage la lutte contre le gaspillage alimentaire en autorisant la restauration collective et l’industrie alimentaire à faire des dons alimentaires. Dans les restaurants et les débits de boisson, il est possible d’emporter les aliments et les boissons non consommés (autorisation du "doggy-bag").
L’utilisation des produits phytopharmaceutiques
Les produits phytopharmaceutiques et produits biocides font l’objet de limitation. A compter du 1er janvier 2019, il est interdit de pratiquer des ristournes, des rabais sur ces produits.
Une ordonnance du 24 avril 2019 rend incompatibles, à compter du 1er janvier 2021, les activités de vente ou d’application et de conseil à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques. Elle fixe des règles de séparation capitalistique entre ces activités. Cette séparation, qui concerne toutes les utilisations (agricoles ou non), est appréciée au regard des participations au capital ou des droits de vote au sein des organes d’administration et de surveillance des établissements concernés. Une note du CGDD et du CGAERR d’octobre 2018 explique les conséquences de cette disposition qui "introduit un changement majeur pour la fourniture du conseil à l’agriculteur". L’objectif de la mesure est de favoriser le libre choix de l’agriculteur. Celui-ci est souvent placé face un conseiller qui est aussi vendeur et dont l’intérêt peut être orienté vers la vente rapide d’un produit phytosanitaire plutôt que guidé par le souci d’adapter au mieux les produits à la demande de l’agriculteur et aux paramètres environnementaux de son exploitation.
Par ailleurs, la loi précise que l’utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité des zones attenantes aux bâtiments habités et aux parties non bâties à usage d’agrément contiguës à ces bâtiments est subordonnée à des mesures de protection des personnes habitant ces lieux.
Dans le cadre de la protection des abeilles, la loi prohibe "l’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives présentant des modes d’action identiques à ceux de la famille des néonicotinoïdes et des semences traitées avec ces produits". Les amendements déposés en faveur de l’interdiction du glyphosate ont été rejetés par l’Assemblée nationale.
La loi prévoit par ailleurs la suspension de la mise sur le marché de l’additif E 171 (dioxyde de titane) ainsi que des denrées alimentaires qui en contiennent. L’arrêté de suspension a été pris le 17 avril 2019. Il entre en vigueur le 1er janvier 2020 pour une durée d’un an.
La réduction des déchets plastiques
Les mesures sur la réduction des plastiques étaient attendues, notamment dans le cadre de la lutte contre les perturbateurs endocriniens. Une étude de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) a notamment montré que, même à froid, le risque de contamination du contenu alimentaire par le contenant plastique existe et que la migration s’accroît lors du réchauffement du contenant.
La loi interdit les contenants alimentaires de cuisson, de réchauffe en matière plastique dans les services de restauration collective des établissements scolaires et universitaires et des établissements d’accueil des enfants de moins de six ans plastiques, à compter de 2025. Cette obligation est applicable dans les collectivités territoriales de moins de 2 000 habitants en 2028. Les bouteilles d’eau plate en plastique et touillettes en plastique sont interdites à compter de 2020 dans le cadre des services de restauration collective scolaire (hors services situés sur des territoires non desservis par un réseau d’eau potable).
Le respect du bien-être animal
Le respect de l’animal est au cœur de préoccupations sociétales, notamment sous l’influence d’actions d’associations de défense des animaux. Les conditions d’abattage des bovins et d’élevage de poules en batterie, notamment, ont été dénoncées par l’association de défense des animaux L214 au moyen de vidéos qui ont interpellé le grand public.
Pour lutter contre la maltraitance, la loi :
- autorise, à titre expérimental et pour une durée de deux ans, un dispositif de contrôle par vidéo des postes de saignée et de mise à mort dans les abattoirs volontaires ;
- étend le délit de maltraitance animale en élevage au transport et à l’abattage. Les peines encourues pour ce délit sont doublées ;
- interdit de créer ou de réaménager des élevages de poules pondeuses en cages ;
- oblige de nommer une personne responsable de la protection animale des établissements d’abattage qui contribue à faire respecter les mesures de protection des animaux au moment de leur mise à mort ;
- permet aux associations de protection animale de se constituer partie civile.
Toutefois, certaines associations estiment que le texte n’est pas allé assez loin dans l’amélioration du respect de l’animal : la vidéosurveillance dans les abattoirs n’est pas obligatoire, la loi ne traite pas de sujets évoqués lors des États généraux (interdiction de l’abattage sans étourdissement ou broyage des poussins mâles, etc.).