Nous vous proposons aujourd’hui la synthèse et la conclusion d’un rapport publié le 25 janvier 2022 sur le site de la Cour des Comptes (cliquer ici pour accéder au site de la Cour des Comptes
https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-mise-en-oeuvre-du-prelevement-la-source.html
Cliquer ici pour accéder au texte complet du rapport de la Cour des Comptes :
https://www.ccomptes.fr/fr/documents/58532.html
SYNTHÈSE
Le prélèvement à la source est l’une des réformes fiscales les plus importantes intervenues au cours des dernières années, non seulement en raison de son impact sur la vie quotidienne des Français, mais aussi parce que, longtemps réputée impossible, elle a pu être mise en œuvre en un peu plus de quatre ans.
Une réforme plusieurs fois repoussée, rendue possible par une conjonction de facteurs favorables dont la mise en œuvre de la déclaration sociale nominative.
Le prélèvement à la source est une modalité de prélèvement de l’impôt sur le revenu faisant intervenir un tiers collecteur (le plus souvent l’employeur) qui retient le montant de l’impôt sur les paiements qu’il opère (salaires, traitements, pensions, revenus de remplacement) au profit du contribuable et verse ce montant à l’administration fiscale.
Il a été mis en œuvre dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE, à l’occasion de crises ou des deux conflits mondiaux afin d’accompagner l’essor de l’impôt sur le revenu dont il rend le prélèvement plus indolore, et d’accélérer la perception des recettes. Après une brève expérience de « stoppage à la source » (1939-1948), la France est revenue à un mode de prélèvement de l’impôt sur le revenu caractérisé par un décalage d’un an entre la perception des revenus et le paiement de l’impôt correspondant.
Plusieurs tentatives ont visé à instaurer le prélèvement à la source en France (1973, 2009). Ce projet a été relancé par une annonce présidentielle en juin 2015 puis confirmé en 2017. Initialement prévue pour le 1er janvier 2018, la réforme a finalement été mise en œuvre au 1er janvier 2019.
Le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu a fait l’objet d’une forte adhésion dès sa mise en place. Initié au niveau politique, il a été ensuite mis en œuvre avec diligence par l’administration fiscale qui s’est appuyée sur une structure légère pour piloter sa conception et son déploiement.
Le nouveau système a été développé à partir des applications informatiques existantes et en réalisant une importante campagne de tests en amont. Des actions fortes de communication ont été déployées en direction des contribuables et des entreprises.
L’un de ses facteurs essentiels de réussite du projet a été son adossement à la déclaration
sociale nominative (DSN). Répondant à un objectif de simplification, une déclaration mensuelle
unique issue directement des logiciels de paie s’est substituée depuis 2019, après une montée en charge progressive, à de nombreuses déclarations relatives aux prélèvements sociaux des entreprises. Cette architecture déclarative fondée sur des échanges de données informatisés a
considérablement simplifié la mise en œuvre du prélèvement à la source pour les revenus salariaux. Elle a modelé une partie significative de l’architecture du dispositif de prélèvement
à la source. Une version allégée a été élaborée spécifiquement pour le prélèvement à la source
des revenus autres que les salaires (Prélèvement à la source pour les revenus autres, Pasrau).
Elle est appliquée de façon transitoire pour les salaires et traitements versés par les employeurs
publics, le temps que la DSN pour la fonction publique soit déployée. Ce choix a permis à la
fois de respecter les délais, d’alléger le travail d’explication auprès des collecteurs et de mutualiser l’effort de transformation publique entre sphère fiscale et sphère sociale. Il a aussi
permis d’élaborer un prélèvement à la source relativement plus élaboré qu’à l’étranger, autorisant notamment l’usage de taux de prélèvement personnalisés et modulables en cours d’année.
L’adossement à la DSN a également permis de limiter le coût de la réforme, qui s’est élevé à 214,6M€, comprenant majoritairement des coûts d’investissement dans les systèmes d’information. Le coût complet de la réforme pour l’économie française dans son ensemble est toutefois plus élevé, puisqu’il comprend les investissements consentis par les entreprises pour adapter leurs propres systèmes d’information et notamment leurs logiciels de paie.
On peut toutefois regretter que la conduite de cette réforme n’ait pas donné lieu à l’organisation d’un retour d’expérience qui aurait permis à la DGFiP de mieux en identifier les forces et les faiblesses. De la même façon, les questions posées par les contribuables à l’administration aux services de la DGFiP mériteraient d’être plus finement suivies et analysées, alors même que leur très grand nombre, en forte augmentation depuis 2019, suggère que des incompréhensions demeurent vis-à-vis du nouveau dispositif.
Une réforme dont les enjeux vont au-delà de la seule question du recouvrement et
concernent la gestion de l’impôt sur le revenu dans son ensemble
Le but premier de la réforme a été de modifier les modalités de recouvrement de l’impôt pour substituer 1,7 million de tiers collecteurs à 17 millions de foyers fiscaux pour acquitter l’impôt sur le revenu. Le prélèvement à la source a été conçu de manière à concerner la plus grande partie des revenus : de fait, 98 % des revenus imposables à l’impôt sur le revenu relèvent de ce nouveau mode de recouvrement.
Au-delà d’une modification du mode de recouvrement, le prélèvement à la source s’est
accompagné d’évolutions d’ensemble de la gestion de l’impôt sur le revenu. Certaines d’entre
elles ont résulté de la nécessité d’organiser la transition entre l’ancien et le nouveau système.
L’un des choix fondamentaux faits à cet égard a été de renoncer à un millésime de recettes
fiscales au titre de l’impôt sur le revenu, en l’espèce l’année 2018 (dite «année blanche »).
Cette neutralisation s’est faite au moyen d’un crédit d’impôt spécifique appelé «crédit d’impôt pour la modernisation du recouvrement » (CIMR). Toutefois, afin d’éviter des opérations d’optimisation fiscale visant à rattacher artificiellement des revenus à l’«année blanche », ce crédit d’impôt a annulé uniquement l’impôt lié aux revenus «non exceptionnels » des foyers fiscaux, les « revenus exceptionnels » restant taxés. Ceux-ci ont produit des recettes de 2,2 Md€ auprès de 1,3 million de contribuables. Toutefois, dans un contexte de crise sanitaire qui a conduit à une suspension temporaire des contrôles fiscaux pendant le premier confinement, ces revenus exceptionnels n’ont donné lieu à aucune opération de contrôle en 2020 et pendant la plus grande partie de 2021. Il n’est donc pas à ce stade possible de connaître l’efficacité de ce dispositif anti-optimisation.
La réforme a également modifié certains dispositifs fiscaux liés à l’impôt sur le revenu. C’est tout particulièrement le cas pour les réductions d’impôts et crédits d’impôts (RI-CI). Alors que, dans le système antérieur, ceux-ci étaient contemporains de l’impôt et donnaient lieu le plus souvent à une compensation avec ce dernier, ils sont désormais décalés d’un an avec le prélèvement à la source et donnent lieu à un versement direct aux contribuables en 2 tranches : un acompte de 60 % en janvier et le solde durant l’été. La réforme renforce l’impact des RI-CI qui sont désormais plus visibles pour les contribuables dans la mesure où ils se traduisent par des remboursements directs.
Toutefois, les réductions d’impôts et crédits d’impôts tels qu’ils ont été mis en œuvre dans le cadre de la réforme demeurent étrangers à la logique de contemporanéité qui caractérise le prélèvement à la source, faisant perdurer un décalage d’un an. C’est pourquoi une synchronisation de l’impôt et des réductions et crédits d’impôts s’inscrirait dans la logique générale du prélèvement à la source et serait plus lisible pour les contribuables, notamment les 2,5 millions de foyers fiscaux ayant reçu en 2020 un acompte supérieur à leurs RI-CI réels et qui doivent rembourser une partie de leur avance à l’été 2020 à l’issue de la campagne déclarative. Un tel aménagement entraîne un surcoût l’année au cours de laquelle les RI-CI seront rendus contemporains puisqu’il faudra verser la même année les crédits d’impôts au titre de l’année précédente et de l’année courante. La synchronisation de l’impôt et du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile, qui représente une dépense fiscale annuelle de l’ordre de 5 Md€ et concerne plus de trois millions de particuliers, est prévue dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale de 2022. Il anticipe une montée en charge progressive sur quatre ans, pour un coût estimé à 1,1 Md€ en 2022, première année de mise en œuvre de la réforme.
Enfin, le prélèvement à la source a profondément modifié le rôle du taux de l’impôt. À côté des taux du barème de l’impôt sur le revenu est ainsi apparu un « taux de prélèvement à la source » qui matérialise désormais l’impôt sur le revenu pour les contribuables. Clef de voûte du dispositif, l’un des enjeux de ce taux et des possibilités de modulation qui lui sont associées est d’aboutir à un prélèvement aussi proche que possible de l’impôt final, en jouant sur l’adaptation du taux en fonction des changements de situation personnelle ou financière. Durant les deux premières années après la mise en œuvre de la réforme, environ 3 millions de demandes de modulation de taux ou d’acompte par an ont été reçues par l’administration fiscale, en hausse par rapport aux 2,15 millions de demandes de modifications de mensualisations et d’acomptes provisionnels déposées en 2015 dans le système antérieur. Les principales marges de progrès en matière d’optimisation du prélèvement à la source résident dans la capacité des services de la DGFiP à inciter de façon personnalisée les contribuables à se saisir de la modulation de leur taux, pour l’adapter aussi précisément que possible à l’évolution de leur situation. Elles pourraient s’appuyer sur des échanges d’information sur la situation des contribuables entre administrations, en application du principe du « dites-le nous une fois », en vertu duquel les administrations ne demandent pas une seconde fois des données déjà obligatoirement déclarées à l’une d’entre elles.
Un instrument qui élargit les fonctions possibles de l’impôt sur le revenu
Le prélèvement à la source renforce l’impôt sur le revenu dans sa mission première de rendement. Il se traduit notamment par une accélération du recouvrement de l’impôt : le taux de recouvrement a atteint 98,6 % au 31 décembre 2020 après prise en charge et émission des
restes dus d’impôt sur les revenus de 2019, contre 97,9 % avant la réforme. En revanche, son impact sur le taux de recouvrement global, après recouvrement forcé et contrôle, n’est pas encore mesurable en 2021, les revenus de l’année 2019 n’ayant pas encore fait l’objet d’un cycle de recouvrement complet. Il se traduit par ailleurs par un recouvrement mieux accepté, matérialisé par la baisse de 55 %, entre 2018 et 2020, du nombre de délais de paiement ayant dû être accordés aux contribuables pour payer le solde définitif de l’impôt dû, quand les prélèvements opérés se sont révélés insuffisants pour couvrir l’impôt sur le revenu.
Le prélèvement à la source rend également l’impôt sur le revenu plus réactif à la conjoncture et plus propre à porter des mesures de pouvoir d’achat ou de recettes dont les délais de mise en œuvre sont particulièrement courts. La baisse du taux de la première tranche de l’impôt sur le revenu, de 14 % à 11 %, décidée en loi de finances pour 2020, a ainsi été appliquée dès janvier 2020, conduisant à un effet immédiat sur le pouvoir d’achat des ménages concernés. Dans le système antérieur, la mesure aurait eu un effet au mieux vingt mois après le vote en loi de finances. Par ailleurs, l’impôt sur le revenu étant dorénavant prélevés sur les revenus de l’année courante, il s’ajuste dès la survenance de la variation de revenus (alors que dans le système précédent, l’impôt s’ajustait avec un an de décalage). Il a ainsi permis de lisser les effets des pertes de revenus subies par les contribuables durant la crise sanitaire. Il facilite l’application immédiate de report de paiement, de baisse de taux ou de seuils et de modifications d’allègements d’impôts sur le revenu. Le prélèvement à la source fait donc de l’impôt sur le revenu un instrument adapté en temps de crise.
Enfin, par l’importance des collectes de données que sa gestion rend nécessaire, le prélèvement à la source ouvre des perspectives nouvelles en matière de suivi en temps réel de la dynamique des salaires, traitements, pensions et revenus de remplacement et d’appui aux politiques publiques et d’études et statistiques, à un moment où la gestion des données de masse est amenée à jouer un rôle de plus en plus stratégique pour les administrations publiques.
CONCLUSION
La mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu était une réforme
nécessaire ; deux ans après sa mise en œuvre, il apparaît que c’est également une réforme
globalement réussie. En attestent aussi bien le taux d’approbation élevé dont elle bénéficie dans
la population (81 % des Français ne souhaitent pas un retour à l’ancien système), que la qualité
de sa mise en œuvre opérationnelle ou encore, son rapport coût-rendement favorable.
L’évolution des technologies est sans doute pour beaucoup dans cette réussite, de même que le choix de s’appuyer sur la déclaration sociale nominative (DSN), qui a constitué le socle technique du prélèvement à la source. Il a été ainsi possible de mettre en place un taux de prélèvement à la source non pas standardisé mais personnalisé à chaque foyer. L’adossement à la DSN a permis d’utiliser un canal préexistant d’échange de données actualisées de façon contemporaine, entre une grande partie des tiers créditeurs de revenus et l’administration, évitant ainsi la création d’une nouvelle plateforme de déclaration.
Pour autant, il ne faudrait pas sous-estimer les obstacles qui demeuraient à la réalisation de cette réforme : une opinion publique méfiante devant un changement sensible du mode de prélèvement de l’impôt, des employeurs hostiles aux responsabilités impliquées par un nouveau rôle de tiers collecteur, des représentants des salariés craignant pour la confidentialité de certaines informations personnelles vis-à-vis des employeurs, une administration fiscale elle-même longtemps réservée sur un projet qui risquait de remettre en cause à la fois son organisation et certains principes de base de l’imposition des revenus dans notre pays. Ces réticences ont toutefois pu être levées par une méthode de réforme volontariste, mais soucieuse de pédagogie et reposant sur large concertation, notamment avec les entreprises.
En définitive, la portée de la mise en œuvre du prélèvement à la source va au-delà du seul domaine de l’impôt sur le revenu. Tant sa conduite par l’administration fiscale que le soutien politique dont elle a fait l’objet au cours de deux quinquennats successifs ont montré que, lorsque les objectifs sont clairement identifiés et l’administration responsabilisée, les projets de réforme, même ambitieux, peuvent aboutir.